清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心
《2018年中國市級政府财政透明度研究報告》表明
地方債仍是最難公開的部分,普遍未對具體債務結構和項目情況加以說明
公開透明是現代财政制度的要求。黨的十九大報告中明确提出要“加快建立現代财政制度，建立權責清晰、财力協調、區域均衡的中央和地方财政關系。建立全面規範透明、标準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”
自2012年起，清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心課題組每年定期發布《中國市級政府财政透明度研究報告》，《中國經濟周刊》作為首發媒體持續跟蹤報道全國地級市、縣級市的“四本賬”公開情況。
《2018年中國市級政府财政透明度研究報告》（下稱“《報告》”）包含295個地級及地級以上城市和358個縣級市，涵蓋全國所有的市級政府。課題組在對采集的數據分析和研究的基礎上，得出“2018年地級及地級以上市政府财政透明度排行榜”和“2018年縣級市政府财政透明度排行榜”。為方便查閱，排行榜内得分為換算成百分制後的結果。
今年排名靠前和靠後的城市是哪些？地方政府債務公開情況如何？課題組負責人、清華大學公共管理學院教授俞喬接受《中國經濟周刊》記者專訪時介紹，總體上今年财政透明公開的整體情況明顯優于去年。“排名前五的城市得分十分接近，差别主要體現在‘地方政府債務’‘産業投資基金’和‘政府與社會資本合作（PPP）’等其他重要的财政信息的公開部分。”
财政“四本賬”公開情況持續提升，北京、廣州、杭州位列前三，天水、中衛、昭通位列倒數三位
衡量政府财政透明度的核心指标是市級政府對預算與預算執行情況，即“四本賬”的公開情況（編者注：“四本賬”包含公共财政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金）。
俞喬告訴《中國經濟周刊》記者，今年各類市級政府财政信息公開情況，尤其是預決、預算執行部分較往年有了很大的進步，“四本賬”的公開情況較去年有所提升。今年大部分城市都給出了較為完善的2017年預算執行以及2018年預算報告，141家地級及以上城市排名較去年有所上升。
據介紹，總體上今年财政透明公開的整體情況明顯優于去年。按百分制，得分在60以上的城市共有87家，其中得分位于60～69之間的城市有54家，70～79的城市有31家，得分超過80的市政府共有2家。得分在50～59之間的城市政府最多，有72家；其次為得分在40～50之間的城市，有56家（見表1）。表12018年地級及以上城市财政透明度排行榜
注:課題組提出的衡量中國政府财政透明度的全口徑指标體系包括四大部分：使用财政資金的政府與準政府的機構公開情況；包括公共财政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金的政府四本賬目的公開情況；其他重要的财政信息公開情況；财政公開的全口徑、用戶友好和一站式服務的三個原則。在該指标體系中，今年涉及共計133個細項，滿分為774分。該課題研究2018年的窗口期為6月1日至7月15日。
數據來源：《2018年中國市級政府财政透明度研究報告》制表：《中國經濟周刊》采制中心
北京、廣州、杭州三個城市政府在财政信息公開工作方面連續兩年處于前三位置，前兩名的北京市和廣州市兩市的财政公開情況難分伯仲，總分值僅存在0.28分的微小差異。
今年武漢市迎頭趕上，政府财政透明度有較大的提升，進入了排名前五的城市行列。俞喬說，武漢市今年能夠跻身前五的原因在于“四本賬”公開方面表現突出。
事實上，排名前五的城市得分十分接近，差别主要體現在“地方政府債務”“産業投資基金”和“政府與社會資本合作（PPP）”等其他重要的财政信息的公開部分。排名第五位的煙台市即除了詳細公布“四本賬”外，對上述财政信息做了較好的披露。
排名靠後的地級市在公開情況較差的原因上也有相似之處，其中排名倒數30位的城市全都沒有對本市的2017年預算執行和2018年預算情況的詳細表格進行公開，大部分僅僅在報告正文中對“四本賬”某些項目總額加以介紹，具體細項則無從得知。此外，排名靠後的城市在“其他重要的财政信息”方面也表現不佳。
甘肅省天水市、甯夏回族自治區中衛市以及雲南省昭通市位列最後三名。
縣級市政府财政透明度公開情況與去年基本持平。今年縣級市政府财政透明度評價指标體系與地級市政府完全相同，盡管“四本賬”的公開程度比去年好，但與地級市相比仍有較大差距，得分普遍低于地級市政府。俞喬認為，縣級市政府的财政公開工作仍有較大的進步空間。“中國的縣級城市政府仍需提高其治理水平，在機構公開、财政預決算公開和其他信息公開方面做更進一步的工作。”
地方政府債務公開情況較去年略有改進，但仍是最難以公開的部分
中國的地方政府債務到底規模有多大，一直是難以回答的難題。
在課題組的研究中，政府債務公開指标包括以下具體指标：債務限額及總額、債務類别、具體債務項目、各轄區債務情況。從該指标地級及以上市政府的得分情況看，最低分為0分，最高分7.61分，平均分僅為2.48分（按百分制，債務部分滿分為11.27分）。
在295個地級及以上市政府中，共有207個公布了2017年度的全市債務限額和債務餘額。其中，大多數市政府對專項債務和一般債務兩個類别的限額和餘額進行了全面公開。但是，具體的債務項目方面公開情況較差，僅有38家市政府對債務的具體使用項目有所公開。69.9%的地級及以上城市公布了省級劃定給本市的債務限額和當年的債務餘額，但普遍沒有對具體的債務結構和項目情況加以說明。縣級市政府債務的公開情況則更不盡如人意。
絕大部分地方政府公布的2017年度債務餘額在上級政府劃定的債務限額之内。從債務類别上，目前各市公布的主要是專項債務和一般性債務兩個口徑。在具體債務的使用項目上，廣州、杭州、成都等分城市有加以說明，大部分城市較少公布此類詳細的債務資金使用信息。
地級市财政局和縣級财政局作為獨立的預算單位分别對本級債務預決算負責，但地級市财政局在每年的“兩會”上會對全市的整體财政情況做彙報，有義務對全市各縣市的債務情況進行統一公開。但據課題組的統計，在295個地級市中，僅有74個對市内各轄區、縣的債務限額和年度餘額進行集中公布。
2017年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（43号文件）明确要求将地方政府債務分門别類納入全口徑預算管理。不過，當前從法律法規上還缺乏對地方政府債務更加明确的定義和口徑。
産業投資基金信息與PPP項目的信息公開情況略有進步
俞喬介紹，2018年的财政透明度指标體系在第3部分“其他重要的财政信息”中調整與增加了若幹項目。新增項目有“地方投融資平台”與“事業單位預算公開”。此外，更加注重“産業投資基金”“專項資金”“政府與社會資本合作（PPP）”等項目的公開形式，例如是否設置專欄、是否以表格形式公開等。
“近年來，地方政府的投資類開支出現了新的特點。随着中央政府提高對系統性風險的防範和加強對地方債務的管理，産業投資基金和PPP方式逐漸成為地方政府推動地方基礎設施建設和區域性産業政策的重要方式。在這一背景下，今年的财政透明度指标體系對産業投資基金公開部分以及PPP公開提出了新的要求。”俞喬說。
表2集中展示了總體排名前30的城市在地方政府債務、産業投資基金及PPP項目三方面的公開情況。
據介紹，在評分體系中，産業投資基金公開由4個具體指标組成：是否設置産業投資基金專欄；是否以表格的形式公開産業投資基金；在政府門戶網站及财政局網站能查詢到的産業基金個數；是否在政府預決算報告或政府工作報告中公開産業投資基金總額。
《報告》顯示，從地級及以上市政府公開情況上看，設置産業投資基金專欄的城市一共有8個，在産業投資基金項目上得分的城市為106個，情況明顯好于去年數據。
有16個城市在政府預決算報告或政府工作報告中公開本市産業投資基金的規模。新疆維吾爾自治區吐魯番市在産業投資基金的公開上表現最好，單獨設置财政信息公開欄目，以表格形式呈現産業投資基金的情況，并對本市當年的産業投資基金的總體規模和具體的基金情況進行了說明。
與去年情況相比，今年已有90個地級市開設了PPP專欄，并有75個地級市以表格的形式公布PPP情況。但是，大部分城市仍采取新聞公告的方式加以公開，缺乏對PPP項目集中、有序的披露。《報告》PPP公開的指标為在市政府網站（及财政局網站）上檢索到的PPP項目公開數目，包括項目名稱和項目金額。從公開情況上看，地級及以上市政府中仍有70個城市沒有關于PPP項目的公開信息。在PPP公開環節上表現較好的是紹興市和宜昌市，兩市政府通過設置PPP專欄，并以表格形式集中披露PPP項目相關信息。
俞喬介紹，公共财政公開透明作為現代政府治理的一個核心内容，是建立現代民主問責制度與法治社會的重要起點，也是提高政府治理現代化和治理能力的組成部分。“公共财政公開透明的基本目标是向社會公布政府的結構與職能、财政收入與支出情況、财政政策意圖、公共部門賬戶和财政預測情況。提高财政資金使用效率的關鍵在于真正落實依法治國、确立與執行科學的預算制度、建立有效的監督體系。各級政府将财政資金的來源、用途都公示出來，不折不扣地貫徹預算制度。而且，通過不斷提高公共财政的公開透明程度，也為地方政府融資提供了基本依據，對于防範系統性金融風險有積極作用。”
責編：周琦
美編：黃河浪