過三十多年的追趕，我國創新發展從“跟跑”為主邁向“跟跑、并跑、領跑”并存的新階段。要順利實現從追趕向前沿引領的轉型升級，迫切需要提升我國的開放創新能力，推動形成“走出去”和“引進來”深度融合的開放創新局面，我國迫切需要在新形勢下增強創新體系的開放水平，提升在全球創新網絡和全球創新治理中的位勢。
當前，全球創新呈現出多極化趨勢，無論是發達經濟體還是新興經濟體，創新的國際化、多元化程度都不斷上升。開放創新成為促進全球知識生産與技術擴散、加速創新全球化的重要趨勢。創新資源配置和要素跨境流動日趨活躍，各種形式的創新網絡增強了各國創新體系間的相互依賴性，也推動了全球創新治理體系的發展。擴大一國創新體系的開放水平得到了各國政府普遍認同。盡管少數國家以零和博弈、單邊主義的短視思維強行推行貿易保護政策，但并不能改變全球範圍内創新活動日益開放式、網絡化的大趨勢。作為快速崛起中的創新大國，提升我國創新體系的開放水平對支撐創新驅動發展戰略、加快邁向創新強國具有重大意義。
開放一直是我國創新體系發展重要特征
作為一個典型的後發追趕型國家，我國創新體系的發展轉型幾乎是與國民經濟開放進程同步的。在20世紀80年代之前，我國建立的是一個效仿前蘇聯模式的封閉式科研生産體系。自改革開放以來，我國創新體系不斷調整和開放。到本世紀初，一個真正意義上的以市場經濟為基礎的國家創新體系已初步成型。其中一個重要特點就是“開放性”伴随始終—我國創新體系一直緻力于強化系統中各要素的互動，特别是增強内部開放性，并以此來推動科技體制改革。同時，我國也高度重視對國外“最佳實踐”的主動學習，無論是内向型開放還是外向型開放。伴随各領域創新活動的活躍，我國創新體系與全球創新網絡間的相互依賴性不斷增強。經合組織（OECD）早在2008年就稱我國已成為全球開放度最高的發展中國家。
長期以來，我國政府一直将推動開放創新作為科技與創新政策的重要着力點。從政策内容來看，涉及了提升創新體系開放水平的多項制度安排（如知識産權保護、科技計劃開放、技術和人才引進、吸引外資和對外投資、改善營商環境等），特别是促進創新要素的自由流動和創新主體間的充分互動。研究顯示：僅1978—2012年，我國直接涉及創新體系開放的公共政策達1130件，其中支持創新制度國際化的政策有51件、促進創新資源國際化的政策有541件、促進創新主體國際化的政策有538件。總的來看，我國推動開放創新的政策與實踐大緻經曆了五個主要階段，開放創新的廣度和深度不斷增強。
第一階段（1978—1984年）是在經濟恢複期以引進設備和技術為主，主要是為了加快學習國外的先進技術和管理經驗。這一階段，鼓勵開放創新的政策和實踐主要集中在引進國外技術，包括直接引進設備、生産線及成熟技術等，初步建立起了技術引進和設備進口管理體制。同時，也通過聘請外國專家和派出科技人才等方式探索國際科技合作。
第二階段（1985—1992年）是從引進技術逐步轉到引進技術與消化吸收相結合，特别重視技術學習和實施重大技術裝備國産化戰略。在這一階段，我國先後實施了多個沿海城市的開放戰略，擴大了技術引進的範圍，并通過設立國家自然科學基金、863計劃、火炬計劃、攀登計劃等重大項目，正式建立知識産權制度，開始強調引進技術的消化吸收和有效利用。同時，還派出大批學者到歐美日等技術先進國家學習、培訓和交流，并聘請海外學者、專家來華工作，也鼓勵研究機構向國外開放。
第三階段（1993—2001年）在強化技術引進消化吸收的同時開始鼓勵技貿結合的高技術産品出口。這一階段，我國創新體系開始由引進為主逐步轉入“引進來”與“走出去”同步的全面追趕階段，明确提出要“進一步擴大對外開放，廣泛開展國際科技合作與交流”。促進開放創新的政策着力點更加突出，主要包括：強調技術引進與國内科技攻關結合，提高産業國際競争力；鼓勵外資企業在華興辦研究開發機構；推動科技人員對外學術交流和智力輸出，設立基金吸引海外人才、建設留學人員創業園；進一步擴大國際科技合作的範圍，整合國家三大科技計劃的國際合作專項經費，形成了統一的對外科技合作體系。
第四階段（2002—2012年）是“引進來”與“走出去”并重階段，強調以互利共赢的方式提升自主創新能力。伴随2001年正式加入世界貿易組織，我國通過進一步擴大開放，更加注重有效利用全球創新資源。這一階段，無論是實際利用外商投資、引進技術合同規模，還是高新技術産品出口交貨值、跨國公司在華研發投資等指标都呈現大幅上升态勢。科技領域對外開放的步伐顯著加快，強調技術、人才、資本等創新資源要素的雙向流動要為我所用，尤其重視對國外高層次人才的引進政策和鼓勵對外技術投資、優勢技術出口，希望實現互利共赢。
第五階段（2013年至今）是進入了以全球視野謀劃和推動創新，加快構建開放創新局面的新時期。這一階段，我國強調堅持“引進來”與“走出去”相結合，以更加主動的姿态融入全球創新網絡，以更加開闊的胸懷吸納全球創新資源，以更加積極的策略推動技術和标準輸出，在更高層次上構建開放創新機制。一系列的創新改革舉措加速推進，如：國家科技計劃對外開放，正式發起國際大科學計劃和工程，放寬外國人在華永久居留、工作許可乃至技術移民，完善境外創新投資管理制度、鼓勵優勢産品“走出去”，以及推動創新要素跨境流動等多個方面。目前，我國已經成為第二大跨國研發投資目的國，是世界上重要的科研合作夥伴，也逐步成為具有全球影響力的國際科研合作中心。一些領先企業也開始進入跨國研發階段，深度融入全球研發網絡；留學人員和海外移民歸國創業和工作的趨勢不斷增強；一些區域性開放創新改革試驗也逐步深入。
目前，我國推動開放創新的制度與政策框架已初步形成，政策着力點上已從“扶持創新主體開放”向“營造良好創新環境、促進創新要素自由流動”積極轉變，一個全方位開放的新格局也正在加速形成。
我國創新體系開放水平不斷提升，還有較大改進空間
準确評價當前我國創新體系的開放水平，對全方位推進開放創新的政策制定具有重要參考價值。我們構建了衡量一國開放創新水平的評價指标體系，涵蓋知識、技術、資本、人才、制度等5類要素、20項細分指标，并利用可獲取的公開權威數據開展國際比較分析，形成了對我國創新體系開放度及其全球地位的基本認知。從分析結果來看，我國創新體系的開放度上升迅速，已成為開放水平最高的新興經濟體，但與主要創新型國家仍有一定差距，主要是一些短闆亟待補上。
首先，在知識要素開放度上，與專利申請量、國際科技論文數量的全球領先地位相比，我國知識生産的國際合作水平仍顯不足。同時，我國三方專利規模一直在增加、增速也超過美歐日等經濟體，但全球占比仍十分有限；以PCT專利為代表的高質量專利跨國擁有程度還相對偏低。
其次，在技術要素開放度上，我國技術貿易總量不斷上升，但長期處于逆差狀态，與多數發達國家的順差地位差别明顯。特别是以知識産權跨境交易為代表的國際技術貿易失衡問題突出。同時，盡管我國在高技術産品貿易上有優勢，但高技術服務貿易（如ICT服務）水平較低。
再次，在資本要素開放度上，我國吸收FDI的淨流入強度表現相對較好，但輸出FDI的淨流出強度相對落後，進一步提高利用外資強度和對外投資強度的空間還很大。同時，我國研發經費的支出規模已居全球第二、研發強度也達到世界中等水平，但研發經費中的外國資金占比相對偏低，反映出本土研發的國際化水平不高。在吸引更多境外風險投資、提高風險投資交易強度等方面的提升空間也很大。
第四，在人才要素開放度上，近些年我國科研人員的跨境流動表現有了大幅改善（從淨流出轉為淨流入，且淨流入絕對量僅次于美國），以留學歸國人員為代表的人才回流規模也快速攀升。但與此同時，我國吸引高技能外國移民的規模和強度都明顯落後，高等教育的國際化程度也相對偏低。
最後，在制度要素開放度上，我國在市場化環境營造上領先于多數發展中國家，但與發達國家仍有一定差距。如，營商環境便利性、本土市場競争強度以及資本市場發育強度等。近些年，我國在促進開放創新的公共治理水平上有了大幅改進，但以産權保護、監管效能、法治環境為代表的一些基礎性制度仍有待進一步強化。此外，在國際經貿環境錯綜複雜的背景下，應對各種貿易摩擦或市場壁壘，提升在全球創新治理中的地位也是當前我國必須面對的重要挑戰。
總的來說，作為最具影響力的新興經濟體，多年快速追趕的“中國奇迹”很大程度上得益于擴大開放，順應了經濟全球化的發展趨勢。走到今天，我國已在研發投入、科研人員、科技産出、市場空間等支撐開放創新的基礎條件上具備了顯著優勢，關鍵是要繼續加快創新體系的開放進程，提高創新要素的跨境流動水平，不斷提升利用全球創新資源的能力。實現高水平開放創新需要有效突破内外部雙重制度性障礙
相較于歐美一些創新程度發達的國家或地區而言，我國的開放創新機制建設才剛剛起步。在當前國際經濟格局面臨深刻變化的複雜形勢下，過去的許多挑戰還将加劇，新的難題也亟待破解。這将“倒逼”我國必須以更具長遠性、系統性和全局性的改革來構建深度融合的開放創新機制。
從“引進來”角度來看，如何進一步獲取全球技術進步的紅利，不斷擴大全球創新資源在我國的集聚效應和擴散水平，将是下一步提升開放創新水平的重點。過去多年，我國在吸引國外人才、技術、資本等高質量創新要素時面臨的一些制度性障礙亟待破解，集聚全球創新資源的市場環境和生态系統尚不完善。
如，外籍人才的長期簽證、創業就業受到管制較多，在國内生活工作的各種配套制度及公共服務水平也尚待完善。目前雖在不斷完善相關政策加大人才引進力度，便利外籍人才辦理在華永久居留、長期簽證等，但主要在部分地區試點，門檻也較高。外籍人員在國内創業須經過外資企業設立審批、外資企業賬戶登記和外資企業财政登記等3個審批環節，審批程序複雜，周期長。針對外籍人才的家庭安置、醫療保險、養老等生活工作配套制度不完善，也制約了許多高層次人才歸國創新創業。
又如，對本土企業境外投資管制過嚴也在一定程度上影響了海外技術獲取的效率。按照現行境外投資管理規定，國内企業到境外投資均需經國家發展改革委員會和商務部的雙重核準，一筆小額的技術收購投資也須長達數月的審批。國内上市公司進行海外并購時，現行信息披露制度要求企業在起步階段就披露相關信息，且對披露内容要求過于具體，不利于企業談判。同時，若外方以技術入股，則按外商投資企業論處，須經過一系列審批程序，導緻國内企業難以用股份收購境外技術或企業——而這些障礙經常導緻企業喪失投資機會。此外，資本項目管理程序複雜也使得本土企業利用境外資本創新創業存在困難。如，一些外國風險投資支持的創新型企業往往轉道國外上市，國内投資者未能充分分享到企業創新成長的價值。
從“走出去”角度來看，如何更有效率、更加合規、更有質量地獲取和利用全球創新資源，提高在全球創新治理體系中的地位，也将成為下一步提升開放創新水平的重點。近些年，我國企業“走出去”創新過程中面臨的外部制度性障礙不斷加劇，主要包括以下四個方面。
一是部分發達國家利用各種形式的國家安全審查制度阻礙我國企業進入市場或進行技術并購、投資交易。我國有的企業在發達國家收購企業和先進技術時，受到較大的政治因素幹擾，常因安全審查而導緻收購失敗。例如，華為公司開拓美國市場以及收購有關企業時，屢次因“國家安全風險”而被否決，在澳大利亞和印度也因所謂“安全”問題被禁止參與項目競标。近期，美國特朗普政府強行發起針對我國的“301調查”更具進攻性和排斥性，盡管其部分内容明顯屬于無端指責，或是對我國相關文件法規及做法存在誤解。
二是法律制度差異、部分國家法制不健全導緻企業“走出去”存在困難。域外法制體系對外國投資合作的法律法規和政策規定的完善程度參差不齊，包括對外國投資的市場準入規定、稅收制度、對外國投資優惠政策、勞動就業規定、環境保護法規定等方面，以及與中國簽訂的國際雙邊或多邊投資協定的内容層次深淺不一，都構成企業“走出去”要面臨的法律問題。
三是一些國家政策不穩定或針對中國投資特别設立障礙。如2016年，歐盟執委會針對法國電力集團與中國廣核集團有限公司申請成立合資公司計劃作出裁決，認為中廣核與中國國資委之間并非獨立關系，使之認為有權決定這宗交易能否被放行—這将對今後此類收購行動産生重要影響，即面臨更多監管審查。
四是彙率與外彙管制給企業投資帶來損失。一些經濟體和國家經常對彙率和外彙進行行政管制，彙率波動較大，用彙受到嚴格的限制，資金流動不暢且易遭受人為幹預貶值，使企業在結算和利潤回國彙兌過程中受到損失。
加快形成深度融合的國家開放創新體系
國際經驗表明，當一國的知識基礎和技術能力越接近前沿，創新的複雜性和不确定性越高，越需要獲取超過本國傳統專長的知識基礎和創新條件。開放融合是一國創新體系發展成熟的重要特征；越是創新實力領先的國家，創新體系的開放程度和水平也越高。在新一輪科技革命和産業變革加速推進，國際創新合作的規則及慣例深刻變化的大背景下，開放創新的範圍、作用及影響還将不斷擴大。
對我國而言，實現高質量發展、建立現代化經濟體系需要深入實施創新驅動發展戰略，這離不開深度融合的國家開放創新體系作為支撐。經過三十多年的追趕，我國創新發展從“跟跑”為主邁向“跟跑、并跑、領跑”并存的新階段。要順利實現從追趕向前沿引領的轉型升級，迫切需要提升我國的開放創新能力，推動形成“走出去”和“引進來”深度融合的開放創新局面。我國迫切需要在新形勢下增強創新體系的開放水平，提升在全球創新網絡和全球創新治理中的位勢。
構建深度融合的開放創新體系，關鍵是要營造适宜的創新生态，完善有利于開放創新的體制機制，不斷增強我國融入全球創新網絡的深度和廣度。要從根本上改善開放創新環境，首先必須夯實有利于全球創新要素集聚和擴散的基礎性制度，特别是在知識産權和産權保護、營商環境、政府監管方面，最大限度地激發創新活力。應不斷提高我國科技與創新政策體系的包容性，特别是涉及人才吸引、數據流動、涉外管理及審批、外商投資及境外投資等方面，要切實推動創新能力的開放合作。我國還應深入參與全球創新治理，主動設置全球性創新議題，積極參與重大國際科技合作規則制定，在共同應對全球性挑戰中凸顯“中國價值”，增強國内創新政策與國際競争規則及主要國家間的制度協調性，不斷提升在全球創新治理中的影響力。
（作者為國務院發展研究中心創新發展研究部副研究員）
僅1978—2012年，我國直接涉及創新體系開放的公共政策達1130件，其中支持創新制度國際化的政策有51件、促進創新資源國際化的政策有541件、促進創新主體國際化的政策有538件。
從“引進來”角度來看，如何進一步獲取全球技術進步的紅利，不斷擴大全球創新資源在我國的集聚效應和擴散水平，将是下一步提升開放創新水平的重點。