□鄧海清陳曦
最嚴金融監管風暴來臨:一行三會全面出手。CFP供圖要做一隻抓老鼠的貓嗎
一個形象的比喻是，金融監管和金融機構的關系就像貓和老鼠，“逐利”的老鼠總有逃避被貓抓的動機，金融機構總要進行各種創新以逃避被監管。2003年之後，人民銀行隻專注于貨币政策的執行和實施，而不再親自抓“老鼠”了。應該說，這一監管體制革新是适應當時金融業生态格局建立起來的，但随着金融業的發展，新業态和新問題不斷出現，現行監管體制也暴露出其局限性。
一是容易出現監管真空和監管乏力。分業監管的前提是存在分業經營的業務基礎，銀行、證券、保險之間不能交叉經營，這樣監管當局隻需要專注于自身的監管領域，而不用擔心其他行業的風險傳染。然而，20世紀90年代以後，中國金融混業經營态勢日益明顯。現行金融監管模式在應對混業經營模式時極易出現監管乏力甚至監管真空。
二是“父愛主義”使得監管不一緻。中國金融機構大多數與國家機關存在千絲萬縷的關系，使得監管機關容易産生一種“父愛主義”情節。“父愛主義”容易導緻金融監管走向兩個極端。一個極端是監管過度，監管機構希望被監管的金融機構在自己的監管範圍内經營，這樣即使金融機構出了風險，監管機構也可以在自己的系統内解決。監管過度使得金融機構業務範圍和市場空間受到嚴重限制，這時候監管機構又會走向另一個極端——監管放松。無論是監管機構競相管制還是競相放松，都會造成監管的不協調，金融機構可以利用不同監管機構制定的不同甚至相互沖突的監管規則或标準，選擇金融監管相對寬松的市場展開經營活動，以此降低監管成本、規避管制和獲取超額收益，即産生“監管套利”問題。
三是貨币政策與金融監管難以協調。貨币政策主要着眼于宏觀大局，注重整體經濟運行穩健，金融監管主要着眼于微觀主體，注重金融機構的審慎、合法、合規經營。嚴格高效的金融監管對貨币政策的執行效率至關重要。但在分業監管下，貨币政策與金融監管常常存在較大的不一緻性。央行監管權的喪失，導緻其在金融機構中權威性受到削弱，被監管機構“陽奉陰違”“軟對抗”的現象時有發生。
四是權責不對等容易滋生“道德風險”。過去對道德風險的讨論主要集中在央行與被救助企業之間，但監管機構和央行之間同樣存在嚴重的道德風險。在監管權歸屬央行時，央行對金融機構的經營情況較為熟悉，為了避免對金融企業的最後救助，中央銀行一般傾向于更嚴厲的監管，過程結果存在一緻性。但将監管權從央行剝離之後，央行仍然承擔“最後貸款人”職能，出現危機時需要對問題企業進行救助。而監管部門承擔着維護行業金融穩定，促進行業健康發展的雙重目标。顯然，對監管機構而言，第一個目标風險收益是不對稱的，所以存在弱化監管或監管不力的動機。
因此，在經濟“新常态”下，應該構建适應中國現行金融業生态和業務發展的金融監管新體制，合理界定央行在金融監管框架中的地位和作用。
金融監管體制的改革與完善
1.國際主要金融監管框架。美聯儲前主席沃爾克建立的“30人集團”（G30）在2008年發表報告，将金融監管分為四大類：（1）以機構類型為本的監管模式（InstitutionalApproach）；（2）以業務性質為本的監管模式（FunctionalApproach）；（3）綜合監管模式（IntegratedApproach）；（4）“雙峰”監管模式（TwinPeaksApproach）。
（1）以機構類型為本的監管模式，即針對不同機構的法定地位，如銀行、保險公司，來決定由哪一類監管機構來對其進行監管。中國内地、中國香港、墨西哥的監管體制都可以視作這種模式。目前，面臨着金融業經營混業化的趨勢，這種監管模式的弊端也逐漸凸顯出來。不同法人地位的金融機構開展類似的金融業務，面臨的監管條件可能會不同，這會使監管的一緻性和有效性大打折扣，同時也産生了監管套利的空間。
（2）以業務性質為本的監管模式，即不同監管機構根據金融機構業務不同對其分别實施監管，與其法定地位沒有關系。法國、意大利、巴西等國家的監管可視作這種模式。理論上講，這種模式有其獨有的優點，因為按業務性質進行分類監管可以确保監管措施的一緻性，然而，在實際操作中，現在這種模式也面臨着一些問題，因為劃分不同性質業務的界線越來越模糊，可能會導緻重複監管或者監管真空。同時這種按照業務嚴格劃分的監管模式也可能會在一定程度上抑制金融創新。
（3）綜合監管模式，即由一個單一的監管機構負責監管整個金融部門。在混業經營的背景下，綜合監管模式可以避免責權劃分不明确的問題，同時也可以更好地從宏觀審慎的角度出發降低系統性金融危機發生的風險。不過這種混業監管模式并非毫無缺點。首先，一旦經濟中唯一的監管機構在監管中出現了潛在問題，沒有其他機構可以填充其不足。其次，也有人指出單一監管機構會因工作量太繁重而難以管理。
（4）“雙峰”模式，即按照監管目标的不同來劃分監管部門，包括負責金融機構安全性和穩定性的部門，以及負責金融機構具體業務規範的部門。“雙峰”模式有着混業監管的特征，具備綜合監管模式的優點，可以保證監管政策上的一緻性，同時也在透明度、消費者保護方面能夠更好地發揮監管機構的功能。近年來，這種模式受到了越來越多的關注，2013年，英國的金融監管已經開始采用這種模式。
以上四種監管模式并不是完全分裂的，事實上由于金融業的混業經營和全球化趨勢，加之市場本身的複雜程度較高，實際操作中各國的監管架構往往具有多種模式的特征，且随着環境和情況的變化而變化。
2.構思中國新型監管框架。（1）人民銀行是否應當兼行銀行業監督職能。英國于1997年将英格蘭銀行的銀行監管職能剝離出來，成立了獨立于中央銀行的綜合性金融監管機構——金融服務管理局。主要是基于以下考慮：①央行權力過大，弱化了監管效率；②直接面對被監管機構，可能引發各種尋租行為，削弱貨币政策獨立性；③難以保證監管中性，不能避免監管的随意性；④身兼二職，以監管代調控，幹預微觀主體行為。但分立出去後的金融服務管理局與英格蘭銀行在應對危機時多次出現意見不一緻，甚至相互推诿扯皮，使得像北岩銀行這樣一件很小的事件演變成銀行業危機。可見，雖然将銀行監督職能從央行分立出去好處是明顯的，但帶來的弊端卻是緻命的。
就中國目前所處的發展階段來看，讓人民銀行承擔對系統重要性金融機構監督可能是利大于弊。第一，人民銀行對系統重要性金融機構的監督能夠消除監管層面的道德風險。第二，中國目前處在利率市場化階段，銀行倒閉數量可能增加，由央行承擔系統重要性金融機構監管職責，有利于央行快速施救，避免小事件造成市場恐慌。第三，金融自由化過程中，金融創新十分活躍，獨立的監管機關主要從微觀審慎角度考察這些創新可能帶來的影響，而忽視了其對金融穩定、貨币政策有效性方面的負面作用，因而，由中央銀行對系統重要性金融機構監管能夠更加全面考察創新業務的影響。
（2）政策性金融是否應納入央行或銀監會監管。目前中國政策性銀行均受銀監會監管。從本質上來講，政策性銀行屬于财政投資範疇，其資金來源主要是政府撥款和發行金融債券，資金運用則投向政府政策所規定的領域。政策性銀行不吸收普通存款，因而不具備信用創造功能。由人民銀行或銀監會對政策性金融銀行進行監管存在諸多問題：①無法保證監管的一緻性，政策性金融機構的資金運用主要體現國家意圖，人民銀行或銀監會不可能以監管商業銀行的文件要求政策性金融機構。②危機救助的責任分擔不對等，政策性金融機構如果出現倒閉危機造成金融恐慌，救助的部門應當是國家财政，由人民銀行救助政策性金融機構無異于财政部直接向人民央行借款，這往往是造成通貨膨脹的根源。③容易陷入多頭監管，增加了政策協調的複雜性。④造成監管資源浪費，政策性金融機構不具有商業銀行一樣的強烈創新和逃避監管的動機，其違規行為多數是一種類似政府的腐敗行為，顯然超出了人民銀行或銀監會的監管職責範圍。
因此，我們建議将政策性金融機構從金融監管中分離出來，專門由政府職能部門指導和監管，針對腐敗行為，由國家審計機構定期或不定期地專門審計（稽核）監督。
（3）跨部門監管協調是否應形成法律機制。在次貸危機發生之前，各個國家均初步建立起了金融協調機制，如美國的聯邦金融機構檢查委員會，英國的财政部、央行和原金融服務局三方諒解備忘錄等，中國也在2004年達成了銀監會、證監會和保監會聯合參與的《金融監管分工合作備忘錄》，這些協調機制的一個共同特征就是缺乏法律約束力和執行保障機制，形成的監管協調效力自然較弱。危機之後，各國紛紛提高了監管協調規格。中國金融體系受次貸危機波及較小，所以并沒有緊随其後組建類似機構，直到2013年6月銀行間市場“錢荒”事件爆發，加強貨币政策與監管協調的迫切性大幅增強，才于2013年8月20日建立了由人民銀行牽頭，銀監會、證監會、保監會和外彙局參加的金融監管協調部際聯席會議制度。但這一制度安排與國際上的做法相比弱化了很多。首先，聯席會議不是職能機關，不具有行政權力和職務安排；其次，聯席會議“不改變現行金融監管體制，不替代、不削弱有關部門現行職責分工”；最後，聯席會議有關協調職責僅僅是框架性規定，不具有實際指導意義。因而，目前的聯席會議隻是一個信息互通的平台。
目前中國正處在金融創新活躍和金融風險頻發階段，需要一個類似西方國家的“金融穩定委員會”。這樣做的好處在于：①保證監管部門的信息共享準确及時。央行對系統性風險進行準确高效的識别依賴于監管部門對微觀主體經營情況的判斷，若判斷過于悲觀，會造成金融機構滋生道德風險，若判斷過于樂觀，又會贻誤最佳的救助時機。而具有一定的嚴肅性和強制性的協調機制能夠保證監管機關不會刻意瞞報、漏報、遲報，從而為風險識别提供準确依據。②提高風險處置效率。協調機制如沒有決策權力，監管機關之間意見不合難以統一，央行的意圖和要求難以貫徹執行，難以要求監管機關實施具有内在邏輯一緻性的監管。③保證央行的權威性。央行的權威性越高，對公衆的預期引導就越有效，貨币政策的執行和金融風險處置效果就越好。銀行業監督職能從央行剝離以後，央行在金融機構中的權威性受到削弱，金融機構配合貨币政策的意願降低。但如果協調機制存在一定的行政權力，能夠在必要的時候對金融機構行使間接監督檢查權力，則可以重新樹立起央行在金融機構中的權威。
（4）金融控股公司由誰監管。次貸危機中，雷曼兄弟、美林集團、AIG等一系列世界超級金融控股公司或倒閉或被兼并收購。如何吸取國際金融監管經驗，對金融控股公司實施有效監管，成為構建新型金融監管框架的重要環節。從國際經驗來看，早在2002年，各國對金融控股公司的監管多采用集中或半集中監管模式。在次貸危機之後，集中監管模式更成為一種主流。2010年1月，法國頒布法案，組建新的監管機關——審慎監管局，負責對銀行監管部門和保險監管部門聯合監管。美國之前對金融控股公司監管采用傘形監管模式，即中央銀行居于傘頂，負責對金融控股公司法人主體風險管理和金融業的穩健運營進行全面監管評價，而各監管機構作為傘骨對金融控股公司中的子公司仍沿用分業監管模式。2010年5月，美國通過了《金融監管改革法案》，規定美聯儲可以對任何可能對金融體系和經濟造成嚴重沖擊的金融機構實施監管。
從中國實際來看，美國的傘形模型難以應用。第一，美國的金融控股公司大多數是商業化金融機構，有明确的法律作為監管依據，保證監管機關的權威性和嚴肅性，而中國金融控股公司更多的是行政級别與監管機關平級的金融集團，由監管部門實施監管難以保證公正客觀。第二，中國金融控股集團多為系統重要性金融機構，對金融體系有着舉足輕重的影響，一旦出現危機，百分之百需要進行救助，由監管部門實施監管會滋生嚴重的道德風險。因而，建議将金融控股集團納入央行監管範圍，由人民銀行對金融控股公司的财務狀況、資本充足、關聯交易、風險集中度、利益沖突等實施持續監督管理，明确人民銀行在金融控股公司及其子公司出現經營危機時的救助責任，确保金融監管和金融救助的一緻性。
（作者單位分别為九州證券、中信證券）