□于雪
2016年7月27日上午，最高人民法院召開推進環境資源審判工作研讨會，并發布《中國環境資源審判》白皮書。
環保力度有所加強
近年來，在最高人民法院的推動和指導下，各級法院不斷加強和創新環境資源審判，為推進生态文明建設與綠色發展提供了有力的司法服務和保障。據統計，2002年至2011年，全國法院受理環境資源刑事、民事、行政一審案件118779件，審結116687件。2012年1月至2016年6月，全國法院受理環境資源刑事、民事、行政一審案件575777件，審結550138件。
白皮書的發布全面展示了中國環境資源司法審判工作兩年來取得的巨大成績，向社會提交了一份非常漂亮的成績單。這份環境資源司法審判方面的成績單不僅僅事關環境資源保護，更是中國可以對外展示的生态保護和綠色發展的成績單。也許很多人要問，執法力度如此之大，為什麼自己感覺不出來身邊的污染變少？這就要從環保執法當局和主要污染企業這雙方“當事人”身上找原因了。
環境執法困局
環境保護重在環境管理，而環境執法是環境管理的主要手段。環境執法具有環境法和行政法的雙重特點，并且遍及環境管理的各個角落，是環境管理過程中極為有效的手段。發揮好環保的執法功能，必将使得環境治理工作更上一層樓。而現階段，環境執法仍存在很多有待改善的地方：
1.基層環境執法機構獨立性較弱。由于環保的人、财、物都屬地方，受制于地方，就必須聽命于地方。因此，在行政執法中受地方人為幹擾較多，許多地方環境執法部門形同虛設。而且，現階段的環保工作仍然缺乏聯動執法機制協調合作。在基層環境執法中，環境保護長期以來被認為是環保部門一家的事情，因此這種環保“單打獨鬥”的問題一直沒能得到根本性解決。
2.“倒金字塔”形結構弊端多。從機構的地位來看，環保部門的機構地位呈“倒金字塔”形，即中央和省級機構的力量較為強大，專業化色彩突出，高級研究人才較多，相比之下，市、縣一級環保部門的力量明顯要單薄得多。
環保部門的執法力量結構也呈現“倒金字塔”型，中央和省級執法力量雄厚，而市、縣、鄉級的執法力量較弱，有的縣級環保局能夠保障日常執法的工作人員隻有一到兩人，而部分鄉鎮根本沒有任何執法力量。
3.環保執法權“過軟”。環境保護雖然被确定為中國的一項基本國策，但是就實際情況而言，環保法律、法規與這一國策地位相比顯然不相稱，其中一個重要的方面就是對不法排污企業的強制手段不硬，環保部門執法難。例如，在行政處罰決定書生效3個月以後，環境執法機關可以申請法院強制執行。而法院強制執行前需要審查，有的企業在法院強制執行之前被轉讓，導緻無法強制執行；另一種情況是，法院告知不能強制執行，因為企業已經建成，隻能走另一個法律程序，責令企業停止生産，這可能會拖上一年甚至幾年，造成污染擴大。
4.環保執法經費嚴重不足，執法設備與手段十分有限。科技水平不高，物質裝備落後，嚴重制約了環境執法監管的順利開展。即使發現環境行政違法行為也往往無力進行查處，難以有效追究違法者的環境行政法律責任。其次，環境執法監管隊伍整體素質不高，執法監管業務水平低。在實踐過程中，很多區縣因為人才欠缺，沒有相關專業的人員參與。有相當一部分環境監察人員對法律法規、生産工藝、産業政策不熟悉，缺乏環境管理實踐經驗，導緻他們在履行法定職責時，腰杆不直，不敢碰硬，不依法執法，甚至違法執法。
5.地方政府存在保護主義思想。當前中國的政績考核制度，其整個評價體系往往以經濟增長為指标，隻重視經濟發展而忽略環境保護，有的甚至不惜破壞環境利益來追求經濟發展。雖然有明文規定地方各級政府對本轄區的環境質量負責，實行環境質量行政領導負責制，但沒有健全的落實制度，沒有一套行之有效的考核辦法，使地方政府沒有受到強有力的約束，對環境執法支持不夠，大量環境違法行為得不到及時糾正和查處。
6.公衆法律意識淡薄。公衆參與是促進環境執法順利有效進行的重要方式之一，而現在公衆還沒有樹立用法律武器來捍衛自身合法權益的理念。同時，因為在環境保護領域内維權途徑的稀缺，以及昂貴的維權成本，使公衆缺乏維權熱情。
企業數據造假仍是薄弱環節
按理說，“史上最嚴”、“長着牙齒”的新環保法懸于企業頭頂，環保部督查力度不斷加大，企業應該沒有膽量“任性”超排。但從報道來看，仍有部分企業照舊排污，甚至被環保部連續多次通報。這其中很重要的一個原因就是部分企業存在僥幸心理，在數據作假上“動腦筋”。有數據顯示，環保部及6個督查中心檢查1萬多家企業，存在問題的企業就占10%。
2015年，全國共發現2658家污染源自動監控設施存在不正常運行、超标排放、弄虛作假等問題。
1.弄虛作假花樣多且成本低、收益大。對企業來說，隻用少量投入就可節省污水、廢氣處理設備運行的不菲成本。排放廢氣和廢水的企業在監控設備上作假的手段多樣、技術升級、逐漸隐蔽化，這也是當下全國環保督查面臨的新形勢。
從全國看來，排放廢氣企業的作假情況，比排放廢水的企業更為普遍，也難被察覺。排放廢氣的企業造假相對更容易，無論脫硫還是脫硝設備，均可以不加料讓設備空轉，而一旦有環保檢查時，幾分鐘之内就可加料，數據可以迅速恢複正常。而排放廢水企業的污水處理設施如果平時不啟用、閑置設施，菌種微生物會發生變化，突擊檢查時，臨時開啟也無法達到正常處理水平，造假更易被發現。另外，排放廢氣的企業排放的大氣污染物有瞬時性，而排放廢水的企業的不達标排放可能會造成死魚、水質惡臭等明顯現象，當環保部門溯源檢查時，易被發現。
2.環境違法行為從“偷排”轉為“偷數字”。在近幾年的環保系統中，常常需要對衆多的污染排放點進行在線實時監測，然而企業也可以對監測數字動手腳，通常發生在樣品采集階段、分析測量階段和數據傳輸階段。幹擾在線監控設備，對傳輸數據作假的方式主要有兩種，一種是通過修改設備工作參數等軟件，讓監測顯示數據與真實排放數據在系數換算時産生多位倍數的偏差，制造達标假象；另一種是破壞采樣系統等硬件，直接讓排放數據看似合格。
企業造假往往十分隐蔽，環境執法人員抓不到确鑿的證據，企業便死不承認。企業的這些造假手段無疑加大了環境執法的難度，而環保部門有時出于無奈也不得不造假。
環保部門數據也存在造假現象
新《環保法》對環境數據造假行為明正典刑，為避免數據失真，其中一大亮點就在于加重了行政監管部門的責任，規定了嚴厲的行政問責措施。而環保部門在此壓力之下還存在數據造假現象，主要是由于環保部門自身地位所限。
1.迫于壓力，無奈造假。各個地方的環保局都是當地政府的組成部門，環境監管實行屬地管理，在創建環保模範城市、全國空氣質量城市排名等環保政績的強大壓力下，有些地方的環保部門往往不敢拿出真實數據。面對短期内實在完成不了但又必須完成的任務，環保部門的有些數據就容易出問題。比如說，各地在霧霾治理和空氣質量改善方面，盡管做了大量艱苦細緻的工作，但可能短期内的數據不理想，這時有的地方就會采取一些“非常措施”。雖然環保部要求，對國控污染源每月至少例行檢查一次，對非國控污染源每季度檢查一次。但因專業人力不足等，并無法做到全面監督。
2.環保部門成數據作假的“幫兇”。一些地方環保部門或配合、或參與到企業作假的過程中，以“幫助”地方政府減輕考核壓力、完成環境質量指标。上級考核下級的一個指标是企業環保達标率，此考核方式導緻屬地環保部門站在企業立場，甚至縱容數據作假。在某些以重工業為支柱的地方，為了保證本地區的經濟增長，環保部門也會在各方壓力下選擇睜一隻眼閉一隻眼。
3.環保部門的監測能力與應該承擔的繁重監測任務嚴重不匹配。環保隊伍在執法過程中，也想得到真實數據。但有些問題即便在現場，由于缺乏管理經驗，以及限于現場執法的技術手段方法，也未必能檢查出來。雖然現在各種監測儀器越來越精密，但市、縣兩級環境監測站人手不夠和部分人員專業素養較低的情況仍普遍存在，加之少數監測人員責任心不夠強，也容易導緻部分監測數據質量出問題。污染源在線監測網絡投入使用的同時，不少地方的環境監管并沒有随之配套加強，緻使其沒有收到應有的監管效果。
4.企業“任性”超排還是因為懲罰太輕。地方環保部門對違法企業處罰輕的原因之一，或許是因為對其自身缺少問責或問責太輕。盡管新《環保法》将對負有環保監管職責的官員實行“更嚴厲的問責”，但從實踐來看，環保官員因監管不力受到嚴厲問責的并不算多；如果環保官員害怕被問責，相信會依法嚴肅查處并監督企業整改到位。
從源頭杜絕環保數據造假
環境監測數據造假，直接誤導環境管理決策，贻誤環境治理時機，對生态環境和公衆健康造成損害，也會嚴重影響政府部門的公信力。筆者認為，對環保數據造假行為，理應窮追猛打，讓法律的鋼牙利齒“咬斷”已經形成的各方利益鍊條。
目前地方在處罰這類犯罪行為時，企業往往找“替罪羊”，讓實際的操作人員頂罪，而真正的幕後指使者卻很難受到處罰。對此，可以借鑒河南省環境保護廳環境違法“黑名單”的管理辦法，對環境違法企業實行黑名單制度，進入征信系統。一旦出現環境監測數據造假等行為，企業在貸款、企業法人代表乘坐飛機或住酒店時都會受到限制。
要保證環境監測數據的真實，環保部門還要把功夫用到企業身上，從環保數據的源頭抓起。針對環境監測數據弄虛作假的違法行為，提高處罰标準，加大、加重對企業的罰款，追究其法律責任。應該堅持兩點：一是經濟處罰應該大于污染治理的成本，防止企業甯可被罰款也比自己處理合算；二是經濟處罰要大于其對社會環境造成的危害，如果罰款小于其造成的危害，政府和人民就要吃虧。在制定處罰标準的基礎上“按率計算，論罪懲罰”，而不能讓犯罪者受到“天花闆”的保護。
三分建設，七分管理。污染源自動監控系統不是裝完就萬事大吉，它也不可能解決所有的問題，因此，日常監督檢查尤為重要。首先，環保部門要站在科學立場上獲取和公布環境數據，不能怕引起公衆恐慌就刻意粉飾太平；其次，隻有讓環境執法真正硬起來，才能讓公衆相信環境數據的真實性，才能更方便環保部門執法。
除了增強法律層面的問責力度，還要擴大環境監測的參與度，讓新聞媒體和社會公衆對環保監測進行全程監督，讓環境監測數據造假行為無所遁形。推行“陽光排污口”行動，将企業排污口置于公衆監督之下，人人都可随時檢測，同時還要鼓勵公衆對企業數據要勇于舉報、質疑、排查，形成強大的社會監督。（作者單位為環境司法研究中心）