近年來，中國的環境法治建設已取得了顯著進展，頒布法律法規的數量、質量和時間密度都大大超過以往。我們在積極行動，但為什麼大氣污染治理的短期效果有限？《中國經濟報告》記者采訪了三位專家，評價近年來的大氣污染治理效果，剖析深層原因，為治理大氣污染開藥方。
大氣污染來源多樣、成因複雜
中國經濟報告：進入冬季，部分地區大氣污染嚴重，這一波污染的主要來源是什麼？
李佐軍：中國正處于城鎮化、工業化快速推進階段，大氣污染物的來源越來越多樣化。傳統的二氧化硫、懸浮物、可吸入顆粒物的污染問題還沒有解決，細顆粒物、氮氧化物、揮發性有機物、氨氮等污染物的排放又在不斷上升。目前，大氣污染源主要包括：燃煤排放、工業排放、汽車尾氣排放、道路揚塵、稭稈焚燒等。不同地區的污染來源結構不一樣。比如，汽車尾氣排放可能是城市中心區最主要的來源，而工業污染排放則是工業區最主要的來源。華北地區之所以霧霾嚴重，除了上述污染來源較多外，還有一些特殊原因，如華北地區背靠太行山和内蒙古高原，不利于污染空氣擴散。同時，相對于其他地區來說，華北地區不僅冬季要燒煤取暖，而且人口密度還很大，故污染排放的積聚也較多。
楊富強：世界上發達國家的空氣污染發生過程主要分兩個階段。第一階段是19世紀40-70年代，主要是煤煙型空氣污染，比如英國倫敦、美國匹斯堡、德國魯爾工業區等。不僅室外污染嚴重，室内污染也很嚴重，對公衆的健康危害巨大。第二階段是19世紀70年代以後，主要是油氣型空氣污染。随着汽車的發展和普及，主要的污染物是汽車尾氣排放。
中國空氣污染物的成分相對複雜，是煤煙和油氣的混合型，治理起來要多管齊下。但是有發達國家的治理經驗，我們可以先控制主要污染源，比如工業廢氣、煤炭燃燒造成的污染、汽車尾氣等。按照每減少一單位PM2.5的成本來計算，治理煤煙型的污染源更經濟劃算。煤炭消費強度較大的城市主要集中在山西、陝西、河南、河北、甯夏、内蒙古等省（自治區），抓好空氣污染首先要把煤炭的消耗降下來，改變城市能源結構，提高油品質量和燃燒效率，發展城市公共交通系統。
中國經濟報告：近年來，中國治理大氣污染的決心很大，你如何評價現階段的治理效果？
李佐軍：評價近年來的大氣污染治理效果要一分為二來看。一方面，要看到大氣污染治理已取得了明顯進展。中央在建設生态文明、加強節能減排等方面進行了一系列部署，全國各地區、各行業、各領域都采取了包括行政手段、市場手段、法治手段、道德手段在内的各種手段，治理大氣污染、推進節能減排。其中，最立竿見影、效果明顯的是行政手段，比如有的地方直接淘汰或關閉一部分企業、項目或者設備。2015年最嚴《環境保護法》的實施加強了環境督查，起到了較好的促進大氣污染治理的效果。2016年在推進供給側結構性改革中又加大了去産能步伐，同時按照嚴格的能耗和環保标準淘汰了部分“三高”項目。我們不能因為整個大氣污染的局面還沒有根本好轉，或者在部分地區、部分時間段還存在重霧霾現象，就否定已有的努力，忽視或無視所取得的治理成效。
另一方面，也要看到大氣污染治理的進展和效果，與我們設定的目标，尤其是與實質性地改善環境質量的目标相比，與廣大老百姓希望盡快改善環境的要求相比，還有不小距離。大氣污染治理任務艱巨，時間緊迫，容不得我們有任何自滿、僥幸和懈怠。同時，也要清醒地認識到，大氣污染是多年遺留并不斷累積的問題，可以說是積重難返，期望在很短的時間内一下解決是不現實的。從其他國家的經驗來看，不管是英國、美國、日本等發達國家，還是新興國家，都在推進工業化、城市化過程中經曆過大氣污染較嚴重的階段，也都經過了持續幾十年的不懈努力，才使大氣環境有明顯好轉。随着中國經濟增速的換擋，經濟結構的優化升級，綠色低碳技術的進步和廣泛應用，加之我們的不懈努力，霧霾等大氣污染問題定能像發達國家一樣逐步得到緩解，實現美麗中國的夢想。
陳波：霧霾的真實治理效果應該以客觀的氣象環境數據為依據進行衡量。根據最新報告，2016年霧霾天數總體是減少的。但是民衆對于霧霾問題的反應既包含公共健康因素，也包括情緒上的影響。2016年底，長時間的跨年霧霾顯然對社會情緒産生了極大的負面影響。這也說明評價霧霾治理效果不能僅僅看霧霾天數少了多少，還要看民衆對于霧霾天氣的實際反應。從這個角度講，2016年的霧霾治理效果并不明顯。目前的治理措施主要是應急性的，建議盡快制定中長期的長效治理機制，以減少應急措施帶來的負面效應。
短期治理效果為何有限
中國經濟報告：為什麼大氣污染治理短期效果有限？
李佐軍：從客觀上來說，一是與中國的發展階段有關。中國正處于工業化、城鎮化快速推進時期，需要消耗的資源能源較多，環境污染的壓力較大。從國際經驗看，隻有進入到後工業化時期、城鎮化加速階段結束後，資源能源消耗多、環境污染壓力大的問題才會大大緩解。在目前這個階段，我們不得不承受比較嚴重的環境污染。
二是與能源結構有關。中國的能源結構是以煤為主，煤炭消耗占能源消耗總量的67%左右，而煤炭生産和消費是造成大氣污染的一個主要原因。同時，北方地區冬天要燒煤取暖，其中很多農村地區還是燒散煤取暖，更是加劇了大氣污染。
三是與中國産業的國際分工地位有關。中國是“世界工廠”，制造業在産業結構中的比重一直很高。很多國家尤其是發達國家的一些相對比較低端、資源能源消耗較多、環境污染較大的制造業企業和項目轉移到了中國，這就使得中國承擔了比較重的國際污染轉移。這種格局在短期内還很難扭轉。
四是與粗放發展模式的路徑依賴有關。中國過去30多年形成了“高消耗、高污染、高排放”的粗放發展模式，盡管中國一直在努力轉變發展模式，但長期形成的路徑依賴和“鎖定效應”，非短期内可以很快擺脫。
從主觀上來說，一是一些地方政府、企業和民衆對大氣污染治理的必要性、重要性和緊迫性的認識還不足，尤其是還沒有形成廣泛共識。二是在大氣污染治理同經濟發展的關系處理上，很多地方政府和企業在經濟利益的誘惑面前，往往優先考慮維護自身的經濟利益，而相對忽視環境治理。三是已經制定的治理大氣污染的法律、法規和政策等，還沒有真正落地或得到有效實施，因而難以達到預期效果。
楊富強：20世紀90年代中期，大家還沒重視空氣中霾的污染，因為它的污染程度比較輕。2000年中國加入WTO，變成世界的制造工廠，大量地消耗煤炭。在城市交通方面，私人汽車發展得非常迅速。城市化與城市空氣污染程度有關，“庫茲涅茨倒U型”環境曲線是全球城市發展都要經曆的。國外城市化率達到65%以上，空氣質量就會出現拐點，PM2.5、PM10開始下降，這是因為大家認識到空氣污染對公衆健康的危害，開始采取各種治理措施。中國現在城市化率已經達到60%，逼近臨界點。
中國經濟報告：中央經濟工作會議強調，要推進生态文明等基礎性重大改革。治理大氣污染的相關制度改革會有哪些？
李佐軍：整個生态文明制度的改革，有許多與大氣污染有關，因為生态文明制度改革中的很多内容就是針對解決大氣污染問題設計的。我們可以将生态文明建設的制度分為兩大類：
一類是生态文明建設的市場制度。市場制度又包括四個方面：一是産權制度，二是交易制度，三是價格制度，四是市場主體制度。市場制度是生态文明建設中成本比較低、效益比較高的一種基礎性制度安排，有利于資源的優化配置。相對于行政手段來說，市場制度是相對比較合理、可持續性強的制度，其副作用和後遺症也比較少。
另一類是生态文明建設的政府管制制度。政府管制制度又包括四個方面：一是激勵制度，例如生态補償制度、财稅金融激勵制度等；二是約束制度，例如自然資源用途管制制度、生态紅線制度、排污許可證制度等；三是監管制度，包括自然資源管理體制、環境保護管理體制、區域聯防聯控管理體制等；四是考評問責制度，如環境影響評價制度、黨政同責制度、環境公益訴訟制度等。
陳波：大氣污染是個複雜問題，涉及到能源、工業、環境、社會等多個方面，因此推進生态文明建設是一個系統工程。現階段大氣污染是全社會集中關注的問題，但是污染治理必須超出具體的污染現象，從經濟轉型的角度去看待。未來值得期待的是2017年全國碳交易市場的建設，以及綠色金融體系的進一步完善和發展。除了加大對污染源的控制之外，從經濟發展和金融市場的角度進行綠色引導也是一種有效的措施。
發揮治霾後發優勢
中國經濟報告：如何借鑒國外經驗，發揮中國治理霧霾的後發優勢？
李佐軍：國外治理霧霾的經驗很多，其中最重要的還屬環境法治。這是一個包括立法、司法、執法在内的完整體系。環境法治在推進大氣污染治理、建設生态文明中具有非常重要的作用，因為通過法治可以引導和規範每個主體的行為，達到控制和治理大氣污染的效果。
從國際經驗來看，很多西方國家最終都主要依靠法治來治理大氣污染。相對于行政、市場、道德等手段，法治手段是為社會各主體所共同認可、争議很少的手段。而且法治是相對穩定的，不像政策手段和行政手段那樣會經常變動，它能給企業和民衆較穩定的預期。因此，今後在治理大氣污染中要更多地發揮法治的作用，提高環境法治的地位，加快用法治治理環境的步伐。除此之外，還要在以下方面做出新的努力：第一，制定和完善環境法律法規，盡快推出已制定法律法規的實施細則、配套措施等；第二，進一步加大環境司法和執法力度，确保環境法治落地，增強大氣污染治理的實際效果。第三，加強環境法治支撐條件和環境法治能力建設，保障環境法治對執法人員、經費和信息的需求。第四，推進大氣污染治理體制改革，理順各相關部門和上下各級政府的責權關系，減少内耗，形成合力，為環境法治創造良好的體制條件。
陳波：污染治理的後發優勢取決于更先進的污染治理技術和手段。與歐美和日本等國相比，今天中國的大氣污染治理有了更多的經驗積累和策略選擇。一方面，要通過使用更先進的節能環保技術控制污染源；另一方面，要優化産業結構，加強環保管制，采用一系列經濟和金融創新工具，刺激綠色産業的發展。最重要的是，污染治理與經濟發展一樣，舉國體制的優越性是不可替代的。盡管目前中國政府的應對經驗還比較單薄，但是随着社會各界對污染問題的深刻理解，相信治理工作也會不斷加速。這也是中國從經濟大國向經濟強國轉型的重要契機。
楊富強：我們可以吸收和借鑒國外的政策、技術和經驗、教訓，在治理空氣污染方面，後來者是有後發優勢的。比如幾十年前的發電廠，基本都沒有安裝脫硫設備。在20世紀70、80年代，中國的酸雨曾非常嚴重，在沿海和四川等地，二氧化硫的排放嚴重危害公衆健康，使土壤酸化，影響農作物産量。國外有脫硫設備，但價格昂貴。我們引進技術，自己搞研發，造出來的脫硫設備很有競争力。脫硫、脫硝、脫塵，這些設備都是通過學習、引進、吸收國外先進技術，然後研發制造的，這使得中國的技術設備後來居上。
在政策法規方面，英國、美國、日本和歐洲等發達國家都是在空氣污染對公衆的身體健康造成威脅後，迫于公衆壓力和空氣質量惡化形勢而立法，如《空氣清潔法》。中國現在有“大氣十條”、“水十條”、“土十條”，還有史上最嚴的環保法。治理大氣污染，關鍵是法律法規、政策的實施并鼓勵公衆參與。國外的立法經驗、技術等都可以吸收借鑒，并根據國内的情況加以變革，這就是後發優勢。利用後發優勢，中國空氣污染治理需要的時間應比國外縮短20年。