地方與中央政府改革目标的不一緻會阻礙改革和經濟結構調整，具有負面的影響。雖然中國的決策過程高度集中，但政策基本是由地方政府落地實施。各地方政府的經濟和财政狀況各不相同，導緻各地方政府的目标不一緻，可能會阻礙中央政府的改革進程。這就會影響改革步伐和改革進程的全面性，使得改革很難及時推動中國經濟結構調整，并可能因此提高國企和地方政府的杠杆水平，增加銀行風險，增大中國政府或有主權負債。
各地方政府的經濟、企業和财政情況會影響其執行中央政府指令的意願。地方政府可能會傾向保護地方經濟和社會穩定性，即使這些地方利益會阻礙中央政府改革的迅速推進。
社會責任的事權結構分散，各級政府協調不力，使改革進一步複雜化。在中國，大部分的社會保障支出是由市縣級政府負責，但有時候，如果中央政府未能提供額外支持，地方政府對一些社會責任，比如教育和醫療等方面責任的承擔意願較弱。另外，有效的相關支持體系的缺失也會削弱各級政府之間的行政協調能力，從而進一步削弱中央政策執行的有效性，使社會改革政策的執行進一步複雜化。
地方政府對改革的接受和執行程度不盡相同。由于各地方政府的目标各不相同，責任的承擔情況存在複雜性，地方政府在執行改革措施時擁有一定程度的自主權，這使得其執行結果可能與中央政府的政策本意存在分歧。
中國中央政府已經采取了一些措施解決央地目标不一緻的問題。中央政府的措施旨在減少地方經濟等情況的差異度、重新明确各自責任。這些措施包括中央實施轉移支付、财政預算改革和新的公務員績效考核制度。中央政府還強化針對地方官員的反腐行動，此舉可強化中央政府對地方官員行為的監督。上述措施可解決政府之間目标不一緻的問題。但判斷上述舉措能否徹底改變中央政府與地方政府之間的關系，從而使改革得以有效推行，目前仍為時尚早。
地方與中央政府目标不一緻會阻礙改革進程和經濟結構調整
在各地不同情況的制約下，中國地方政府官員的優先目标和意願并不一定與中央政府保持一緻。這種情況會影響中國結構性改革的進展，也會減緩中國的宏觀經濟結構調整，減緩避免經濟過度依賴于投資的進程。
經濟改革受阻将帶來負面影響，例如，國有企業和地方政府杠杆率持續上升，銀行部門風險增加，從而導緻中國政府或有主權負債增加。
中國的決策過程高度集中，但政策實施基本是在地方。中國各地的經濟情況、财政結構和社會責任各不相同，這使得政策需要在地方層面落實。而這些不同的地方經濟情況、财政結構和社會責任也決定了地方政府官員的優先目标和意願。這樣可能會導緻各地方政府接受中央改革舉措的意願不盡相同。
此外，雖然所有影響地方政府的重要經濟政策都是由中央政府負責制定，中央對财政預算的審查也非常嚴格，但各級地方政府均具有不同的政策執行權力和責任(見下圖)。這樣可能會導緻中央政策在全國範圍内實施時變得不一緻，這就會對改革的步伐和有效性産生負面影響。
若中央政府的措施能更好地協調各層級政府的意願和目标，将會加強政策有效性，對中國政府具有正面的信用影響。協調一緻的目标在長期上會對地方政府産生正面信用影響，但在過渡時期所涉及的各種政策變化卻可能會給地方政府帶來不确定的信用影響。
各地方政府的經濟、企業和财政情況會影響其執行中央政府指令的意願
中國政府的結構有效地幫助中國實現了GDP高增長的目标。多年來，實現經濟增長目标一直是對地方官員進行績效考核的關鍵指标(KPI)，因為中央政府在其多個政策文件中都以經濟增長率作為首要目标。
雖然近年來對地方政府官員的績效考核方式發生了變化，但地方政府官員依然有意願優先考慮那些能實現短期經濟增長目标的政策，然後才考慮能夠對社會、自然資源保護或環境帶來長遠利益的政策。
此外，各地方經濟、企業和财政狀況的差異可能會影響地方政府執行中央政府指令的意願。在地方政府與中央政府的改革政策發生沖突時，地方政府可能會在很大程度上傾向于保護地方國企和地方銀行的利益，延遲、繞過或調整改革政策，從而保障地方就業和稅基。
1.經濟狀況。地方政府實施改革的能力取決于其财政實力、地方企業的活力狀況和地方居民家庭财富等因素。這些因素都反映了地方政府承受改革所産生的潛在負面影響的能力。
對地方政府推行改革的相對能力的評估指标之一是人均GDP。若以人均GDP衡量，中國各省、市、自治區下轄各地級市、縣的經濟狀況良莠不齊。
2.企業結構。地方政府均有意願保護旗下國企的利益。根據财政部的數據，中國一半以上的國企資産是由地方政府持有。雖然部分國企屬于産能過剩行業，中央政府也試圖減少此類國企的數量，但一些省份如山西、河北、遼甯等的稅收和就業依然在很大程度上依賴地方國企。
如果地方國企的負債規模龐大且處于産能過剩行業，就可能會面臨較大的破産風險。大規模的破産可能會影響當地社會穩定性，削弱稅基。因此，地方政府可能會在地方國企發生違約或破産時進行幹預。但是，國務院發布的【2016】88号文從原則上明确了地方政府性債務風險的分級責任，這有利于進一步加強地方政府性債務風險的防範和控制。
根據财政部的數據，2012-2015年，地方國企負債年平均增長14.1%，高于地方政府收入的增速，這對相關地方政府具有負面的信用影響。
雖然中央政府努力限制地方政府對地方國企的支持，但地方政府執行國企改革的意願可能不強。例如，地方政府可能無意放棄無生存能力的企業和減少産能過剩。因為此舉在短期内可能會導緻當地失去就業機會和稅收來源，使相關地方政府處于财政緊張的局面。
3.财政結構。地方政府的财政結構狀況會使他們優先考慮增長目标。地方政府的預算内收入主要包括稅收以及來自中央政府的轉移支付，但未能全面覆蓋地方政府當前的總财政支出。
土地出讓金成為地方政府收入的重要來源。2015年土地出讓金占地方總财政收入的23%。然而，由于土地成本上升是房價上漲的重要驅動因素，對土地出讓金的嚴重依賴可能會阻礙地方政府有效調控房市。
社會責任的事權結構分散、各級政府協調不力，會使改革進一步複雜化
在中國，教育、醫療和社會保險等社會責任是由中央政府和地方政府共同分擔。美國、德國、英國、法國和澳大利亞等許多發達經濟體也有類似的責任分擔制度，其中，50%-90%的社會責任是由中央政府負責。然而，根據财政部的數據，中國中央政府的支出隻占社會責任總支出的4%(占醫療總支出的比重甚至更低，僅為1%)。
目前，絕大部分的社會保障支出是由市縣級政府負責。但有時候，如果涉及大量的額外成本，市縣級政府對一些社會責任的承擔意願會較弱。例如，如果中央政府不提供額外的土地使用和财政預算配額，市縣級政府可能會扭曲或推遲執行給予農民工戶籍或提供相應公共服務的政策。
雖然近期的中央地方财政關系改革旨在減少地方政府财政事權和支出責任，特别是在社會服務方面的責任，進而降低其赤字，但仍需要一段時間才能實施新的财政分配計劃。中國目前還缺乏完善的全國性社會保障信息系統，這會給社會責任的問責追責帶來額外困難。
此外，缺乏有效的指令傳導和審批系統會造成政府間協調不力，從而可能會削弱中央政策有效落地，使社會改革政策的執行進一步複雜化。例如，在農村建設道路可能需要各級政府審批，過程複雜；同時，還需要多個上級政府的多次資金轉移。這樣的流程會削弱地方政府對改革的熱情。不過當前中央政府的改革議程也包括優化非戰略性行政審批流程。
絕大部分的社會保障支出是由市縣級政府負責。但有時候，如果涉及大量的額外成本，市縣級政府對一些社會責任的承擔意願會較弱。CFP供圖地方政府對改革的接受和執行程度不盡相同
中共中央組織部決定官員仕途，從而确保中央政府政策在地方政府層面實施。這種機制為省級高級官員執行中央政策提供了強大的誘因，他們傳達中央指令并在各省之間輪換崗位。但是，中國的官僚體系屬于金字塔結構，下級官員的數量始終大大多于可填補的高級官員職位。通過決定官員仕途升遷來确保中央政策實施，其有效性可能不如想象中的那麼高，特别是對于基層官員而言。
因此，進一步升遷前景有限的官員往往傾向于保護地方利益，而非完全接受中央政府的指令。與中央政府的行政距離越遠，中央各項倡議能夠迅速在地方執行的确定性就越低。結果，各地方政府對改革的接受和執行程度不盡相同，這就意味着政策的實施過程可能需要一段時間。
在某些案例中，地方政府可以出台不同的改革措施。例如，廣東省和上海市根據國企承擔商業功能或公共性政策目标的程度，對各類國企實行不同的監管規定。又如，很多地方政府可根據中央政府不同時期對房地産調控的指導方針發布各自不同的房地産限購政策。
部分地方政府一直希望探索自身的改革政策框架。譬如，自2011年起，湖北省徹底改變了省政府與市縣級政府之間的稅收分配辦法。湖北省根據一個簡單的公式确定了各市縣需要繳納的稅額總額，而不是對不同稅項設立不同公式。這種方式自2011年以來已取得了巨大成功。這種方式為湖北省的市縣級政府提供了動力，使其能夠更好地管理地方經濟，同時更有效地征稅。
然而，在一些案例中，卻出現改革延遲執行的情況，即使在相對富裕的省份也是如此。例如，中央政府2011年在上海、重慶試點的房産稅失敗後，地方政府推出房産稅的政策舉措一直停滞不前。上海的房産稅試點中，除了人均面積小于60平方米給予減免的情況之外，對超出人均60平方米的部分征收房産稅，适用稅率為0.6%。此次試點的有效性低于預期，主要原因是财産登記制度不健全，導緻試點實施和征稅額不均衡。當地政府缺乏确保業主遵守該法的動力，因為政府擔心這些措施可能會對當地房地産市場産生不确定的影響。
中央政府早已采取一些措施解決目标不一緻的問題
多年來，中國中央政府已采取一些措施減少地方經濟的差異度、重新明确各自責任，并強化中央政府的監督能力，以期能夠解決中央政府與地方政府之間目标不一緻的問題。
1.中央實施轉移支付以縮小各省之間的差距。中央政府通過轉移支付，即從相對富裕的省份向欠發達省份轉移支付相當于全國GDP8.3%的财政收入，以縮小各省之間的差距。
2.重新劃分财政支出以減少地方政府的社會責任。中央政府已公布計劃，對财政支出重新進行劃分，以減少地方政府的支出責任；同時加強财政部對于地方政府财政支出方式進行監督的能力。但是由于縣市級地方政府在财政表現、債務及或有負債、監管與管理方面的透明度差别非常大，上述舉措的推行可能因此面臨阻礙。
3.新的績效考核制度更加注重長期目标而非短期增長目标。此外，新的官員考核制度的重點已從強調GDP增長轉為納入更多的社會或環境指标。如在2006年開始實施的“十一五”規劃中，節能減排已經被納入對地方政府官員的強制考評指标，以減少環境污染。但此類長期指标難以被考評，因此，績效考評制度難以被确保有效推行。例如，從2013至2015年7月，河北省的污染減排未達到預期。環境保護部報告中指出，其根本原因是地方政府官員未能将環境問題提到與經濟增長同等重視的程度，因此，地方政府對鋼鐵行業去産能及減排的監督不力。
4.反腐行動将強化中央政府的監督能力。中紀委在黨政官員(許多官員在地方政府任職)中積極推進反腐，而反腐是中央政府整個改革計劃的一個重要支柱。反腐可強化中央政府對地方官員行為的監督。在地方政府官員中深化反腐是中共十八大以來的首要任務之一。自2012年以來，中國新一屆領導加強反腐并強化公司治理。據中紀委披露，2016年前10個月，已有約34000人因嚴重違紀接受反腐調查，人數是2013年的4倍多。
上述舉措能否徹底改變中央政府與地方政府之間的關系，從而使改革得以有效推行，尚待繼續觀察。
(作者為穆迪投資者服務公司副總裁、高級分析師)