2015年10月，第三屆印非峰會在新德裡召開，相較于前兩屆峰會的“冷清”，此次峰會有了巨大飛躍。圖為第三屆印非峰會現場。
近年來，非洲與以金磚國家為代表的新興大國間的合作持續發展。但自2015年以來，受内外形勢變化的影響，新興大國的對非外交在戰略布局、政策重點以及多邊合作等方面表現出了新的趨勢和特點。
中國和印度對非峰會規劃戰略合作
2015年中國和印度分别召開了中非合作論壇約翰内斯堡峰會和第三屆印非論壇峰會。兩場峰會是中、印兩國對非外交新的裡程碑。以此為标志，兩國的非洲戰略愈加清晰，對非合作不斷深化。
一、中國：以發展戰略契合為機遇，推動中非合作全面發展
中非合作論壇約翰内斯堡峰會于2015年12月5日召開，由中國和南非兩國共同主辦，主題為“中非攜手并進：合作共赢、共同發展”。約翰内斯堡峰會是繼中非合作論壇2006年北京峰會後的第二次峰會，也是該論壇峰會首次在非洲大陸召開。本屆峰會的召開标志着中非關系進入了新的發展階段，因此，極具戰略意涵。
一是明确了戰略定位。非洲是中國外交“基礎中的基礎”[1]。一直以來，中國重視與非洲國家發展友好合作關系。新時期，中國更加重視從戰略高度看待中非關系。2013年，習近平主席上任後首訪非洲，正式提出“中非命運共同體”理念。2015年，中非合作論壇約翰内斯堡峰會将中非關系提升為全面戰略合作夥伴關系。這一定位凸顯了中非關系的重要性，為“中非命運共同體”建設充實了戰略内涵。二是規劃了戰略重點。為推動中非合作全面發展、進一步打造中非命運共同體，本屆峰會确定中非雙方共同緻力于做強和夯實政治上平等互信、經濟上合作共赢、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務中團結協作的“五大支柱”。以此為核心，峰會确定中非雙方未來重點實施工業化、農業現代化、基礎設施建設、金融、綠色發展、貿易和投資便利化、減貧惠民、公共衛生、人文、和平和安全“十大合作計劃”，不斷充實中非全面戰略合作夥伴關系的内涵。[2]
三是發布了戰略文件。本屆峰會發布了《中非合作論壇約翰内斯堡峰會宣言》、《中非合作論壇—約翰内斯堡行動計劃》以及新版《中國對非洲政策文件》三項重要文件。其中，《約翰内斯堡宣言》原則性更強，《約翰内斯堡行動計劃》相對具體，而新版《中國對非洲政策文件》更加完整、全面。三項文件着重從戰略層面規劃中非關系，指出中國正在緻力于“兩個一百年”奮鬥目标，非洲正在落實《2063年議程》及其第一個十年規劃。為此，中非雙方應抓住彼此發展戰略高度契合的曆史機遇，推動中非合作全面發展。
二、印度：以對非合作為戰略支點，謀求更廣泛外交目标的實現
印度分别于2008年和2011年舉辦過兩屆印非論壇峰會。第三屆峰會原定2014年12月召開，受西非埃博拉疫情的影響，印度推遲了峰會舉辦時間。2015年10月，第三屆印非峰會在新德裡召開，相較于前兩屆峰會的“冷清”，[3]此次峰會有了巨大飛躍。所有54個非洲國家均受邀參會，其中34個國家派出了國家元首或政府首腦。此次峰會被稱為莫迪非洲戰略的“開篇之戰”，印度希望通過峰會的召開強化對非合作，并以此為戰略支點，助力其整體外交戰略目标的實現。
一是強化對非合作的深度和廣度。此次印非峰會主題為“深化夥伴關系，共享美好願景”，會議通過了《政治宣言草案》和《印非戰略合作框架》兩項文件。此次峰會強調印非夥伴關系的多維性，認為建立在平等互利、平等團結以及夥伴關系基礎上的印非關系，代表了全方位南南合作的典範。[4]此次印非峰會議題廣泛，涉及貿易與工業、農業發展、可再生能源、藍色（海洋）經濟、基礎設施建設、教育發展、健康保障、和平與安全、區域發展、聯合國改革等衆多領域，上述領域被規劃為未來印非合作的主要方向。
二是追趕中非合作的步伐。受地緣政治等因素的影響，印度的對外戰略有意無意地将中國作為競争目标，其對非戰略亦是如此。一方面，印度将軟實力外交作為戰略捷徑。此次峰會上，莫迪毫不吝惜對非洲的溢美之詞，同時格外強調印非在地緣、“親緣”、（被殖民）曆史、文化甚至人口結構方面的緊密性和共同點，以此彰顯印度對非外交“特有的”的親和力。另一方面，印度将中非經貿合作增速放緩作為戰略機遇。莫迪在此次峰會上承諾，未來五年向非洲提供100億美元優惠貸款以及6億美元無償援助，[5]以此謀求提高對非經濟影響力。
三是謀求非洲對“入常”的支持。聯合國安理會常任理事國席位是世界大國地位的重要标志。印度将“入常”作為其外交戰略的重要目标。莫迪執政以來，印度“入常”的意願和決心更加明顯。作為“大票倉”，非洲的支持對印度“入常夢”的實現至關重要。為此，峰會發布的《印非戰略合作框架》文件明确将聯合國體系（特别是安理會）的綜合改革确定為印非合作的基礎領域。
俄羅斯和巴西“重點外交”緩解内外困局
2015年度，俄羅斯、巴西受内外局勢的影響，對非外交未有明顯亮點。兩國對非均采取了“重點外交”策略，希望以此因應形勢變化、緩解内外困局。
一、俄羅斯：配合核心外交任務，加強對非反恐與安全關注
烏克蘭危機以來，俄羅斯受到西方持續制裁，加之國際市場能源價格下跌，經濟增速下滑明顯。2015年，俄羅斯國内生産總值出現3.7%的負增長。在這一背景下，俄羅斯繼續推動強勢外交，集中表現為2015年度高調介入中東，在叙利亞打擊伊斯蘭國恐怖勢力。除地緣戰略考慮外，俄羅斯此舉的現實邏輯在于通過中東反恐行動，迫使美國尊重俄羅斯的大國地位，借此緩和與西方的關系。為配合這一核心外交任務，俄羅斯的對非外交重點主要集中于（北非地區）反恐和安全議題。
一是加強與非盟在反恐和安全領域的合作。非盟是非洲反恐的主要力量，俄羅斯重視與非盟加強安全領域（特别是反恐問題）的合作。2014年9月，俄羅斯外交部和非盟委員會簽署了含有政治磋商機制的諒解備忘錄。此後，俄羅斯派高官出席了2015年召開的第24屆、25屆以及2016年召開的第27屆非盟峰會，就和平與安全議題與非盟委員會主席舉行會談。2016年4月，非盟委員會主席德拉米尼·祖馬對俄羅斯進行工作訪問，雙方重點讨論了非洲動蕩地區發展問題，并就共同打擊非洲恐怖勢力問題協調了立場。[6]中國對非外交強調以發展戰略契合為機遇，推動中非合作全面發展。圖為2016年10月3日，在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴附近，一列試運行列車在亞吉鐵路上行駛。二是利用國際舞台闡述對非（安全）政策。在西方外交孤立的背景下，俄羅斯積極利用國際舞台闡述其對外政策，尤其是傳遞對中東、北非地區的安全關切。2015年9月，作為安理會輪值主席國，俄羅斯推動将中東、北非地區安全和反恐問題作為主要讨論議題。此後，俄羅斯還借參加其他重要國際會議的機會呼籲國際社會關注這一地區不斷惡化的安全形勢，并表達建立以聯合國憲章和國際法為基礎的國際反恐聯盟的強烈意願。
三是重點加強與北非國家的雙邊關系。近年來，伊斯蘭國将北非視作“新戰場”，這一地區存在“伊斯蘭國化”的巨大風險。而對于俄羅斯的中東反恐行動來說，北非地區的穩定至關重要。2015年，俄羅斯與埃及、阿爾及利亞、突尼斯、摩洛哥等北非國家開展了密集的高層接觸，重點在地區安全局勢和打擊伊斯蘭國等問題上協調立場、加強合作。2016年，俄羅斯進一步與上述國家就合作反對國際恐怖主義問題達成一緻，并推動北非各國支持由美俄共同主導的叙利亞國際支持小組（ISSG）達成的協議。
二、巴西：優先解決國内困局，對非合作堅持既有重點和方向
近年來，巴西國内政治經濟形勢持續惡化。經濟方面，2015年巴西經濟大幅衰退3.8%，是該國25年來最嚴重的衰退。巴西央行發布報告預測2016年巴西經濟仍将有3.5%的衰退。政治方面，主要受經濟持續衰退的影響，巴西國内政局動蕩不安，國内危機制約了巴西對外合作的發展。盡管如此，巴西外交仍有可圈可點之處，具體到對非外交，巴西較好地堅持了既有的重點和方向。
一是繼續開展對非“軟實力”外交。巴西是世界上除尼日利亞外，非洲裔人口最多的國家。基于種族、曆史、文化的軟實力外交是巴西開展對非合作的特殊優勢。2015年11月，在巴西召開了“拉美和加勒比地區非洲後裔國際會議（2015-2024）”。會議發布了《巴西利亞宣言》，闡明反對種族主義和種族歧視的立場，呼籲各國保障非洲裔人口的人權。這一會議的舉辦有助于提升巴西對非洲裔人口以及非洲國家的影響力。
二是保持與葡語非洲國家的合作。長期以來，與葡語非洲國家的合作是巴西對非外交的重點和戰略支點。近年來，巴西繼續保持了與葡語非洲國家的傳統合作關系。2015年11月，安哥拉外長在安巴建交40周年之際訪問巴西，就兩國關系中的重要議題以及地區和多邊事務與巴西外長舉行會談。2016年4月，巴西外長回訪安哥拉，并于5月對佛得角進行了正式訪問。密集的外交互動，表明了巴西對葡語非洲國家的重視。
三是與非洲開展農業合作。巴西是農業大國，推進與非洲的農業合作一直是巴西對非外交的重要方向。2016年4月，首屆“棉花四國計劃+多哥”指導委員會會議在巴西舉行。該計劃啟動于2009年，由巴西倡議并主導，旨在推動貝甯、布基納法索、乍得、馬裡棉花生産部門的發展，多哥是最新加入的成員。該計劃首屆指導委員會會議的召開，有助于協調并加強各國棉花生産部門的合作，為巴西與非洲開展更廣泛的農業合作提供經驗和借鑒。
金磚機制重視非洲議題
以金磚機制為代表的新興多邊機制是各新興大國單獨或者集體地開展對非合作的重要平台。2015年，金磚國家經濟出現不同程度的放緩甚至衰退，但金磚機制對非合作的步伐并未減慢，且表現出新的特點。
第一，安全問題是關注重點。近年來，非洲部分國家和地區政治和安全局勢堪憂，金磚國家機制在宣言中多次對此表示關切。2015年，安全議題成為金磚峰會對非關注的重點。峰會發布的《烏法宣言》用較大篇幅就非洲恐怖主義蔓延，利比亞、南蘇丹、索馬裡、馬裡、剛果（金）、布隆迪、中非等國局勢問題表達了立場。金磚峰會對非洲安全議題的重點關注，一方面是金磚各國對非安全外交的集中化，另一方面也體現了金磚機制對非合作的不斷深化。
第二，經貿合作是基本方向。一直以來，金磚國家對非貿易的增速遠高于與其他地區的貿易增速。事實上，金磚國家與非洲之間的貿易額甚至超過其彼此間的貿易。2015年，盡管部分金磚國家成員經濟增長出現不同程度的放緩甚至衰退，但其對非貿易額仍達到5000億美元。南非總統祖馬在參加金磚國家領導人烏法峰會時稱，南非和整個非洲都從與金磚國家的經濟合作中獲益匪淺。2015年，非盟啟動了“2063議程”及其第一個“十年計劃”，旨在推動非洲的經濟結構調整，實現更具公平性和包容性的發展，來自金磚國家的大量投資有助于這一目标的實現。
第三，政治合作是新的領域。近年來，一些國家鼓吹所謂金磚“褪色”。這一說法不僅枉顧事實，而且忽視了金磚合作的政治意義。成立以來，金磚國家機制逐漸成為南南合作的核心，其實踐代表了非西方國家共同追求更加合理的世界秩序的努力。可以說，政治合作是金磚機制進一步發展必須重視的領域，其中，與非洲的政治合作更具關鍵意義。2015年，印度—巴西—南非三邊對話論壇（IBSA）并未單獨舉行原定召開的第七次峰會，這很大程度上說明該機制已融入金磚機制的事實。自2003年啟動以來，（對非）政治合作即被印巴南三邊對話論壇确定為工作重點。該機制的融入，有助于增強金磚國家的政治合作意願，為金磚機制對非政治合作的開展注入了動力。
2015年以來，在經濟增速不同程度放緩甚至衰退的背景下，各新興大國的對非合作仍未減緩。這一方面代表了新興大國與非洲開展合作的堅定意願，另一方面也顯示了雙方合作的巨大潛力。在此背景下，中國應抓住機遇，加強與其他新興大國在對非戰略上的協調與合作；同時，也應明辨形勢，化解、規避其他國家（包括一些新興大國）對非戰略可能給中非合作帶來的沖擊和挑戰。新興大國作為建設更加公正、合理的國際秩序的關鍵力量，在對非交往中應堅持“合作共赢”的新型國際關系準則，唯此，雙方未來的合作才能走得更遠，并煥發出更大的活力。
（作者單位：外交學院中國外交理論研究中心）
（責任編輯：張凱）
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[1]2015年11月26日，外交部舉行第十五屆藍廳論壇，為習近平主席主持中非合作論壇約翰内斯堡峰會預熱。外交部部長王毅強調：“在中國外交的整體布局中，發展中國家是基礎，而非洲作為發展中國家最為集中的大陸，可以稱為中國外交‘基礎中的基礎’。”http://world.people.cn/n/2015/1126/c1002-27858432.html，2015年11月26日。
[2]《習近平在中非合作論壇約翰内斯堡峰會上的總結講話（全文）》，中非合作論壇網站，http://www.focac.org/chn/ltda/dwjbzzjh_1/zyjh/t1321732.htm.
[3]前兩次峰會的參會方均由非盟篩選，非洲國家被限定在15個以内。
[4]India-AfricaFrameworkforStrategicCooperation,NewDeli,http://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/25981/IndiaAfrica+Framework+for+Strategic+Cooperation+October+29+2015,29October2015.
[5]SpeechbyPrimeMinisterattheInauguralCeremonyoftheThirdIndia-AfricaForumSummitinNewDelhi,http://www.mea.gov.in,October29,2015.
[6]TheMinistryofForeignAffairsoftheRussianFederation,http://www.mid.ru/en/web/guest/meropriyatiya_s_uchastiem_ministra/-/asset_publisher/xK1BhB2bUjd3/content/id/2245416,20April2016.