口陳鳳英／文
每年四次的G20财長/央行行長會議是G20峰會的核心支柱，是G20在全球經濟治理中不可或缺的核心組成。圖為2016年7月24日，2016年第三次G20财長和央行行長會議與會代表在四川成都合影。編者按：
2008年為應對席卷全球的金融危機，于1999年倡議成立的二十國集團（G20）在華盛頓召開首次峰會，并于2011年實現G20峰會機制化。作為國際經濟合作的主要論壇，G20在應對全球金融危機、推動世界經濟企穩複蘇上發揮了卓有成效的作用。經過幾年發展，當前世界經濟和國際經濟合作又走到一個重要轉折點。在這一重要轉折的時刻，世界第二大經濟體中國主辦2016年G20杭州峰會引發國際廣泛關注和期待。作為發達國家和新興市場國家及發展中國家開展合作的重要平台，G20能否推動全球治理實現轉型？G20本身能否及如何實現向長效機制轉變？在G20及更為廣泛的全球治理轉型進程中，中國該發揮何種作用？中國主辦的G20杭州峰會有哪些看點值得期待？針對以上問題，我刊專門邀請全球治理問題研究專家、學者進行解讀，以飨讀者。
2016年，中國挑起G20領導人峰會主席國的大梁，既體現國際社會對中國的高度信任，也展示中國為國際社會做出更大貢獻的誠意。此次G20杭州峰會将全面檢驗中國在全球經濟治理中發揮制度性話語權的智慧與能力。在世界經濟增長乏力、國際金融亂象紛呈、全球化遭遇低潮、全球發展面臨諸多瓶頸的複雜環境下，G20杭州峰會責任重于泰山，需要發揚同舟共濟的夥伴精神，真正構建起“創新、活力、聯動、包容”的世界經濟，用“結構改革”和“創新發展”兩大輪子、貿易和投資兩大引擎，為世界經濟增長注入動力，通過搭建财長和央行行長會議及貿易部長會議兩大平台，确定“強勁增長”和“全球發展”兩大目标，拓展G20全球經濟治理的合作領域。杭州峰會将給世界交出一份滿意的答卷，由此開啟G20全球經濟治理新的航程。
環境複雜——杭州峰會撞上西方“反全球化”浪潮
2016年，G20杭州峰會的外部環境異常複雜，美國“特朗普現象”、英國脫歐、難民危機、恐怖事件、社會兩極分化等，使反全球化聲浪時起。
在歐洲，民粹主義已滲透到法國、丹麥、希臘、匈牙利、波蘭、瑞典等國，德國極右政黨的支持率也在上升。恐怖襲擊、難民安置、英國脫歐等因素擾亂歐洲一體化進程。在美國，大選中凸顯“特朗普現象”，改變着美國政壇生态，社會階層被撕裂。反全球化、反穆斯林、反精英與反主流媒體等曾被邊緣的理念如今已入政治主流。即使特朗普輸掉大選，民粹主義也将長期存在。在拉美，經濟低迷甚至衰退，使一些國家再次陷入“中等收入陷阱”，委内瑞拉、巴西等國右翼勢力“回潮”。凡此種種加劇這些國家的政治極化，社會分化，市場内向，不确定、不穩定、不安全情緒上升，開始由經濟向政治和社會領域擴散，反全球化氛圍由此形成。
事實上，當前發達國家的反全球化根源主要來自金融危機，經濟衰退給全球造成嚴重後果，如失業率高企、債務率上升，貧富差距擴大、社會兩極分化、生活水平下降等。迄今，華爾街金融風暴已經過去八年，但危機陰霾依然揮之不去。經濟複蘇乏力，貿易、投資、技術等跨境流動急劇減緩；貿易保護主義、民粹主義和反移民情緒上升；由于對安全的擔憂，發達國家明顯加強了移民入境及互聯網監管，反恐又強化了邊境檢查。這一切确實表明，全球化正在退潮，世界變得更國家化，各國對全球化熱情銳減，全球化跌入低谷。
衆所周知，全球化是由發達國家發起，由發達國家制訂規則，發達國家跨國公司在全球布局産業鍊，并從中得到巨大收益。但是，随着中國等新興市場積極參與全球化進程，全球制造業開始轉移到亞洲等新興市場地區。金融危機以來，國際經貿發展重心開始加速向亞洲地區轉移，發達國家經濟則因受危機重創而一蹶不振，政府債台高築，失業率居高不下，尤其是中産階層和貧民階層的生活一落千丈。特别是，收入分配中的赢家通吃和政治領域的權貴獨霸，進一步加劇階級分化與社會對立：極少數人越來越富裕，生活越來越奢侈；大多數人越來越窮困，生活越來越艱辛。諾貝爾經濟學獎得主施蒂格利茨撰文痛斥，今天的美國社會階級嚴重分化，“1%的人擁有，1%的人治理，1%的人享受”，與林肯總統提出的“民有、民治、民享”的概念截然不同。美聯儲前主席格林斯潘則認為，美國已經分裂成兩個：一個是超級富人的美國，他們在經濟複蘇中賺到了高額的獎金；另一個則是大量中産階級、中小企業主的美國，他們仍在艱難地掙紮。經濟上的失敗使中産階級，尤其年輕人和窮人缺少機會和希望，結果導緻反全球化浪潮的土壤生長。經濟上，本國優先、貿易壁壘、資産保護、反外資、反移民；政治上，右傾主義、民粹主義、反移民、種族主義等大行其道；社會上，蔓延受害者心态，滋生全球化受害者情緒，反全球化成為對現實生活不滿的發洩，同時成為在野黨手中一張反執政黨的王牌。美國輿論普遍認為，2016年美國總統選舉帶來的經濟不确定性将超過以往曆屆選舉。“特朗普現象”與反全球化情緒折射出美國的内外交困，對2016年的G20杭州峰會客觀上形成不利的外部環境。
事實上，杭州峰會面臨的最大挑戰是G20多個成員國的領導人将不約而同更疊，這将重要影響杭州峰會達成的共識與戰略的貫徹落實。另外，參加第一屆G20華盛頓峰會的領導人在位的已寥寥無幾。新一代領導人面臨問題不同、需求各異，如英國新首相的首要任務是處理好退歐問題。發達國家中，美國總統選舉大幕已經拉開，無論是特朗普還是希拉裡勝出，政策内向，保護主義都将上升。2017年法、德均将舉行大選，這将決定未來是繼續堅持區域一體化和自由貿易，還是向後轉，不僅決定歐盟未來命運，而且影響到G20工作的開展。發達國家新一代領導人（以女性為多）将相繼參與G20全球經濟治理工作。對他（她）們而言，同舟共濟的G20反危機精神印象不深，後危機時期國家利益保護，甚至民粹主義意識或較強。在新興市場中，俄羅斯持續與美歐交惡，外交政治壓力未減；巴西總統被罷免，國内社會混亂、政局不穩；土耳其發生未遂政變，加劇内部政治動蕩。故此，如何加強新興市場領導人與發達國家新一代領導的溝通交流，從而建立起領導人之間的私人關系尚需時間磨合，一定程度上将影響到G20合作機制的政治基礎和合作意願，也将影響到杭州峰會達成的成果的執行力度。
總之，在全球化陷入低潮的風口浪尖，G20面臨由危機應對向全球經濟治理長效機制轉型的關鍵節點，多國領導人更疊、一些國家政治社會不穩、經濟發展不振情況下，更需要東道國高瞻遠矚，引領G20向着既定目标前行。對于中國，G20杭州峰會是挑戰，更是踐行全球經濟治理制度性話語權的天賜良機，需要全面展示大國責任、大國智慧、大國魄力、大國能力。這從中國對G20杭州峰會主題——“創新、活力、聯運、包容”，以及四大議題——創新增長方式、更高效的全球經濟金融治理、強勁的國際貿易和投資、包容和聯運式發展的設計中可見一斑，尤其在推動貿易與投資、創新與就業等方面做出極大努力,旨在推動經濟全球化的深化發展，在全球總需求不足情況下，通過結構改革來挖掘全球經濟增長潛力，通過包容聯動方式，推進聯合國2030年可持續發展議程的落實。
任重道遠——以全球經濟治理體系轉型為已任
G20峰會機制誕生于2008年華爾街金融風暴最緊要的時刻，可謂臨危受命。自華盛頓峰會以來，作為全球經濟合作的主要論壇，G20在抗擊全球金融危機、抵禦世界經濟衰退中同舟共濟，在恢複世界經濟“強勁、可持續和平衡增長”、防範金融風險中精誠合作，在改革國際金融體系、完善全球經濟治理體系中協作探索，緻力于在全球經濟轉型、國際力量變遷中，打造起發達國家與新興市場之間相互信任的夥伴關系。無疑，通過十次領導人峰會，G20在全球經濟合作中已經取得有目共睹的成果。
在金融危機應對中，G20替代G7成為全球經濟合作的主要論壇，建立起同舟共濟的夥伴關系，發揮着史無前例的中流砥柱作用。以華盛頓峰會為标志，全球經濟治理體系開始由G7向G20艱難而漫長曆程的轉移。迄今，G20領導人峰會已舉行十次，曆屆峰會主題都緊扣國際金融經濟熱點、重點和難點問題，無論在反危機和反衰退中，還是刺激世界經濟複蘇和國際金融體系改革中，G20領導人峰會均起着不可替代的作用。試想，假如沒有G20這一危機應對機制，華爾街金融海嘯後，國際社會怎能在如此短的時間内重振信心，世界經濟怎能在金融危機後的第二年恢複增長，且複蘇勢頭雖溫和但至今仍在持續，國際金融怎能迅速恢複活力，華爾街股市怎能迅速反彈至曆史高點。這一切成績的取得均應歸功于G20同舟共濟應對危機難得的合作精神，同時也表明G20合作機制在全球經濟治理中的非凡作用。應該說，G20替代G7成為全球經濟合作的主要論壇，是全球經濟治理體系轉型的不斷變革，是全球化時代國際力量格局變遷的新趨勢。
在全球治理轉型中，G20超越布雷頓森林體系，起着承上啟下的橋梁與紐帶作用。毫無疑問，在經曆“百年一遇”的金融危機後，G20已經當之無愧地替代G7，名副其實地成為全球經濟治理的總指揮。迄今，G20起着縱橫南北合作、東西關系的平台作用，是布雷頓森林體系内任何國際機構，如國際貨币基金組織（IMF）、世界銀行、世界貿易組織（WTO），以及聯合國的經濟機構，均力所不及的。這是全球化大背景下新興市場休整性崛起、國際力量格局變遷的必然結果，是G20所具有的獨特性質：一方面，G20不可能替代布雷頓森林體系，因為當今世界未發生類似20世紀初期那樣的毀滅性世界大戰，現行國際經濟體系依然有其運營的合理性和必要性，現行國際經濟機構仍需發揮各自職責，維護世界經濟有序運營；另一方面，當今世界的力量格局确實發生了前所未有的變化，新興市場和發展中國家整體性崛起，已經成為世界經濟增長的主要引擎，國際經貿發展重心開始向新興市場轉移，全球化下的世界經濟“你中有我，我中有你”，僅靠現行治理體系已經鞭長莫及。這就迫使全球經濟治理體系必須進行與時俱進的改革，必須提升新興市場在全球經濟治理中的話語權和影響力。在這空前複雜的大變局下，國際經濟秩序處于史無前例的重要轉折期，世界經濟和政治位置需要重新安排，新興大國與發達國家關系需要調整，全球經濟治理框架需要重新設計，尤其現行國際經濟機制是否有足夠的能力和實力，來應對全球經濟轉型中的複雜挑戰？G20合作機制應該是全球經濟治理轉型過渡期的特殊安排，它有能力承擔這一轉型中的承上啟下變革的作用。因為，G20涵蓋世界幾乎所有主要發達國家和新興市場，其經濟規模占全球産出的85%，對世界經濟和國際貿易增長的貢獻率達到80%，投資占世界的80%，人口是世界的65%。上述數據足以說明，G20有能力和實力，在全球經濟轉型中發揮東西合作的橋梁和紐帶作用，由此保障世界經濟和國際金融在全球經濟轉型中，亂而不失序、糟而不危機、難而有出路。這一職責非G20莫屬，當之無愧。
在治理模式實踐中，G20超越現行國際經濟機構的運營模式，不拘一格踐行全球經濟治理主平台的職責。誕生于危機中的G20與其他國際機構确實不同，又遇國際力量格局變遷和全球經濟治理體系轉型，使其不得不具有過渡期的獨特性質：無公約，無憲章，無常設秘書處，無國際法人地位，且以領導人峰會方式發号施令，發揮着獨特的全球經濟治理作用。上述“四無”并不影響G20發揮超越法定國際機構的全球經濟治理的指導和引領性權威性作用。鑒于上述特征，反而使G20在應對全球突發事件中表現出極強的應對能力，淋漓盡緻地發揮其獨特優勢——靈活性、非官僚、低成本、高效率、信息共享等。這是現行國際機構很難具備的，且在全球經濟轉型的特殊時期又必須具備的條件。這就是G20與國際機構的區别，也是國際機構踴躍參加G20領導人峰會和各類部長會議的原因所在。衆所周知，在G20峰會和部長會議上，幾乎所有國際經濟機構，如IMF、世界銀行、WTO、國際勞工組織、聯合國的經濟機構，以及OECD等均積極參會，呈報各自關切報告，希望通過G20合作機制，幫其解決憑其自身能力難以解決的問題。另外，自華盛頓峰會以來，G20已形成不成文的規定，G20達成的共識或決議，将由相關國際經濟機構協助落實，G20成員有義務和責任配合國際機構執行相關決議。如在倫敦峰會上，IMF和世界銀行缺少資金，G20決定由其成員向兩機構提供1.1萬億美元的資金。2016年，G20與OECD進行國際稅收合作，聯手打擊國際逃避稅。同時，杭州峰會将支持和積極落實《聯合國2030年可持續發展議程》，以及聯合國氣候變化框架公約《巴黎協定》。這是對聯合國2015年後發展議程和氣候變化框架公約的最大支持。無疑，G20已經突破傳統意義上的法律程序和必要的制度安排，且以領導人峰會、财長和央行行長會議、貿易部長會議和相關部長級會議、工作組和協調人會議，以及“三架馬車”即上屆、本屆和下屆G20主席國的特殊安排。因為轉型中的世界經濟特點是不确定、不穩定，需要的是共商共建、包容互鑒、自願自主的特殊制度安排。
G20全球經濟治理機制的誕生，本身标志着發達國家統領全球經濟重大問題的時代已告結束。世界已經進入一個全球經濟治理主體多元化的時代，新興市場、尤其是金磚國家在全球經濟治理中的影響力與話語權的提升，有利于國際經濟秩序朝着公平、公正、均衡、合理的方向發展。
大國智慧——開啟G20全球經濟治理變革新的曆程
當前，G20正處于全球經濟治理轉型的重要轉折點，全球對杭州峰會寄予厚望。杭州峰會将繼續發揚G20同舟共濟的夥伴精神，使其由危機應對向長效治理機制平穩轉型。杭州峰會将在G20發展史上發揮承上啟下的作用，由此開辟全球經濟治理新起點。
第一，開啟“結構改革”和“創新增長”兩大輪子，為世界經濟“強勁、可持續和平衡增長”增加新活力。衆所周知，華爾街金融風暴過去近八年，世界經濟增長依然低迷，國際貿易和投資持續不振。金融危機固然有其不可推缷的責任，但全球結構性問題根深蒂固不能視而不見。雖然G20從2009年開始就關注結構性改革問題，但當時忙于應對金融危機和經濟衰退，G20無暇顧及結構性改革事宜。今天，成員國越來越認識到，僅靠貨币和财政政策無法恢複世界經濟強勁增長。在安塔利亞峰會上，習近平主席一針見血地指出，面對全球經濟增長乏力，G20要找準病竈、對症下藥、确定目标、指明方向、發揮領導力，既要治标以求眼下穩增長，又要治本以謀長遠添動力。鑒于此，2016年的杭州峰會将結構性改革置于重要位置，希望以财政、貨币政策和結構性改革，“三管齊下”共同發揮作用，促進世界經濟真正實現“強勁、可持續和均衡增長”的目标。為落到實處，杭州峰會将為結構性改革明确九大優先領域和指導原則，作為各國改革行動的參考指南，同時編制出衡量改革進展的十大指标體系，以便更好評估和監測成員國結構性改革的進展，改變G20議而不決、決而不行的形象，使G20合作機制由虛轉實，由此推進改革創新，開辟發展新機遇，挖掘增長新動力。同時，G20将制訂創新增長藍圖、創新行動計劃、新工業革命行動計劃、數字經濟發展與合作倡議等，通過創新增長挖掘世界經濟中長期發展潛力。可見，杭州峰會後，G20将以結構改革和創新增長兩個輪子拉動世界經濟增長。
第二，激活貿易和投資兩大引擎，為世界經濟“強勁、可持續和平衡增長”增添新動力。危機前，世界經濟呈現：投資增長快于貿易、貿易發展高于經濟。國際貿易和投資是拉動世界經濟增長的兩大引擎。危機後，國際貿易和投資持續放緩，尤其貿易增長連續多年低于世界經濟。究其原因，金融危機影響顯而易見，但保護主義擡頭，多邊合作受阻，區域集團盛行，全球化進程減緩等難逃其責。面對碎片化的全球經濟，中國推出G20貿易部長會機制化建議，得到成員國的積極支持，成立了G20貿易和投資工作組，并将貿易和投資首次列入G20重要議程。G20貿易部長會議已經發表首份《G20全球貿易增長戰略》和《G20全球投資指導原則》。投資領域尤其重要，它是全球首份多邊投資綱領性文件，為全球投資規則确立了總體框架，為各國協調制訂國内投資政策和商談對外投資協定提供重要參考性指南，一定程度上彌合了全球投資治理一盤散沙的亂象。無疑，它尚是非約束性的文件，但畢竟G20在加強多邊投資政策協調方面邁出了曆史性的一步，将為促進全球投資增長提供制度性引領。綜上，杭州峰會不負重望地補上G20在全球經濟合作中的短闆——貿易和投資合作，将與财政和金融共同拉動世界經濟“強勁、可持續和均衡增長”。
第三，搭建貿易部長與财長/央行行長兩大會議平台，并駕齊驅促進G20全球經濟治理轉型行穩緻遠。G20最初源自财長/央行行長會議，華爾街金融風暴将其升格為領導人峰會，而每年四次的财長/央行行長會議是領導人峰會的核心支柱，在應對危機和改革國際金融體系中立下汗馬功勞，是G20在全球經濟治理中不可或缺的核心組成。但是，随着G20由危機應對向長效治理機制轉型，尤其是全球化進程正面臨巨大挑戰，國際貿易與投資問題日益突出。鑒于此，中國倡議并得到成員國積極響應，2016年首次召開了貿易部長會議，發布了首份G20貿易部長聲明，成立了G20貿易投資工作組，規定今後工作組将每年召開3—4次會議。這表明，杭州峰會後G20貿易部長會議将機制化，與财長／央行行長會議一道，由兩大會議平台輔佐G20在全球經濟治理中發揮引領性作用。
第四，确立“發展議程”與“強勁增長”兩大核心議題，拓展G20全球經濟治理合作領域，做大做強世界經濟蛋糕。自匹茲堡峰會啟動“強勁、可持續和平衡增長框架”以來，曆屆G20峰會都圍繞這一核心議題，展開各國宏觀經濟政策協調，出台相關政策措施，以保障這一目标的實現。遺憾的是，迄今全球經濟無法實現強勁、可持續和平衡增長。原因何在？2016年，杭州峰會将發展問題置于重要位置。衆所周知，發展中國家人口占全球的85.4%，是全球經濟持續發展的基礎力量，2016年又是落實聯合國2030年發展議程元年，G20成員國有義務，通過各自和集體行動在落實發展議程中起引領作用。事實上，促進全球發展不但是發展中國家的普遍願望，也是解決世界經濟增長動力不足的根本之道。全球經濟需要包容發展，聯手共同應對全球發展不公正、不平衡和不可持續問題，讓發展成果惠及所有民衆，促進社會公平公正，共享發展機遇。這是中國将發展議題列入杭州峰會的主要目的，希望G20關注發展議題，通過消除貧困和饑餓，實現公平、開放、全面、創新發展，為世界經濟增長釋放巨大的有效需求。
杭州峰會後，G20将以“結構改革”與“創新增長”兩大輪子、貿易與投資兩大引擎、貿易部長與财長/央行行長兩大會議平台，以及“全球發展”與“強勁增長”兩大核心議題，真正開啟G20全球經濟治理轉型的新航程。
（作者系中國現代國際關系研究院研究員，博士生導師）
（責任編輯：魏銀萍）