口龐中英劉敬文／文
二十國集團（G20）于1999年在德國誕生，其産生旨在治理國際金融危機，尤其是防範局部性金融危機“傳染”或者“擴散”為更大範圍的金融危機。這一為應對未來的沖擊而設計的會議機構（論壇）被不幸言中。美國和歐洲在2008年爆發了前所未有的、具有全球嚴重影響的金融危機。全球金融危機發生後，美歐等國政府（尤其是歐洲中央銀行）和七國集團（G7）一緻認為，G20是應對全球金融危機的幾乎是獨一無二的有效國際合作平台。基于這一共識，G20旋即上升為各國領導人年度聚首的首腦會議，即G20峰會。
G20成為“國際經濟合作的主要論壇”
對2008年以來G20發表的公報或者聲明進行文本研究十分重要。這一研究不僅可以讓我們真正了解G20到底在主張什麼和做了什麼，而且也能發現G20峰會進程在不到十年時間内發生的主要議題的轉換。在“後金融危機”階段，G20成員由于在全球經濟治理的根本問題即各國宏觀經濟政策深入協調上無法取得有希望的進展，從而将議題轉移到相對容易取得共識的世界經濟“複蘇”和“增長”上來。當然，自2008年以來至今，全球經濟增長總體上依然乏力（盡管有些經濟體在一定階段的增長情況還不錯），諸多經濟體甚至陷入停滞，結構性轉型相當困難。
縱觀國際經濟合作的曆史進程，2009年的匹茲堡峰會具有重大的曆史意義：這次峰會把G20确定為世界主要經濟體的“國際經濟合作的主要論壇”，初步确定了世界銀行和國際貨币基金組織兩大金融機構的量化改革目标，啟動“強勁、可持續、平衡增長框架”以及相互評估進程，并就二十國集團領導人峰會機制化等達成重要共識。2010年首爾峰會就全球經濟失衡的“參考性指南”達成原則共識。2011年戛納峰會，除了讨論歐元區的債務危機和氣候變化等議題外，通過了促進全球經濟增長和就業行動計劃。2012年洛斯卡沃斯峰會，G20繼續讨論“保增長、促就業”等問題；為确保國際貨币基金組織擁有足夠資源應對世界經濟領域的風險，不少國家在會上宣布參與國際貨币基金組織的增資計劃。2013年聖彼得堡峰會關注發達國家寬松貨币政策的外溢效應，呼籲有關國家采取負責任的政策，調整貨币政策時同各方加強溝通。而2014年布裡斯班峰會，除了老生常談的問題外，“增長、就業”繼續成為會議讨論的主題。2015年安塔利亞峰會，則延續了上次峰會所讨論的話題。此次中國主辦G20峰會，“增長”依然被确定為會議主題。
所謂“國際經濟合作的主要論壇”，系指G20不是一般的國際經濟合作論壇，而是國際經濟合作論壇的論壇，即“全球經濟的指導委員會”（GlobalSteeringCommittee）。[1]根據這一定義和宣言，原則上講，G20的地位要高于世界上其他的國際經濟合作論壇。
G20希望達成有效的全球經濟治理的大目标。然而，在G20所發布的公報或聲明中，強調更多的恰恰不是“全球經濟治理”而是“國際經濟合作”。這表明，在目前的世界秩序下，全球治理仍然是通過國際合作（包括制定國際規則、國際規範和國際制度）管理、控制、解決全球範圍内的共同挑戰、問題、危機乃至威脅。
G20峰會尋求的國際合作，不僅是國際經濟合作，而且還包括在其他事務上的國際合作：
其一，G20的最大貢獻是決定對1945年成立的國際貨币基金組織（IMF）和世界銀行（WB）進行改革和現代化，讓世界的“新興經濟體”發揮更大作用，同時改善“新興經濟體”在這些國際金融機構中的地位。改革全球治理機構并非易事。從2010年到2015年，G20峰會居然耗費了五年多的時間才落實了對國際金融機構的這一改革方案。美國國會在2015年才最終批準這一改革方案。在美國國會批準這一方案前，其他G20成員都完成了批準程序。
其二，韓國、墨西哥等國擔任G20主席時，對全球發展（可持續發展）問題實現了突破。G20在發展中世界的重要性日益凸顯，非洲等發展中地區的可持續發展問題得到強調，從而提高了G20的全球合法性。這一努力具有決定性的影響，它使聯合國千年發展目标在2015年如期成功升級為全球可持續發展目标。
其三，氣候談判。G20一直在協調成員之間的全球氣候治理政策，從而使聯合國氣候談判進展加速并最終達成了《巴黎協定》。
其四，其他方面的問題，如反腐敗和稅收等。這表明，G20的“全球治理之全球治理”地位，即全球治理的集體領導得到鞏固。
G20作為“國際經濟合作的主要論壇”所面臨的問題
G20中的“新興經濟體”，如中國、俄羅斯、印度、巴西、土耳其等一直認為，G20不應該是傳統的西方大國為主的G7主導全球經濟治理的改革和重建。G7是西方國家對世界的治理，因而不具備充分的全球合法性。然而，事實上，在世界事務中，G7并未因為G20這樣的宣布和努力而不存在。相反，G7卻因為G20的存在而得到了某種程度的強化。例如，2016年，日本輪值舉辦G7正好與中國輪值舉辦G20同期。G7在日本主導下，不顧G20中大多數成員的感受，再次強調G7的作用。[2]顯然，日本把其在G7中的重要性看得比在G20中的重要性大得多。
在金融危機的“危機管理”（“同舟共濟”）階段（2008—2010年），美歐為了調動“新興經濟體”在解決金融危機中的積極性，策略性地許諾G20是“國際經濟合作的主要論壇”。然而，事實證明，美歐的這一許諾是口惠而實不至，因為歐美日事實上并沒有放棄G7，而且試圖通過G7主導G20。
G20代表着一種對“（國際）權力轉移”的集體管理。但是，當前的國際現實是，“權力轉移”尚未完成，且距離“權力轉移”完成還有相當的距離。G7缺少集體意願和準備接受以G20為主要論壇的新的管理“權力轉移”的制度安排。這對形成以G20為中心的全球治理體系非常不利。
因此，在肯定G20自2008年以來對全球治理所做出的重大貢獻時，必須認識到G20這一國際經濟合作論壇所存在的問題：
首先，G20在形式上是全新的，但在内容上卻至少有一半是舊的。從某種程度上講，G20是G7的延伸或者擴大。與G7一樣，G20也是加拿大、歐洲國家發起的。這些國家在當前的國際權力體系中屬于“中等強國”，即它們在國際權力地位上不上不下，但在領土或者經濟份量等許多方面，已經是世界大國。G20包括四個歐洲國家——德、英、法、意。不僅如此，由于歐盟已經作為一個新興的國際行為體登上世界事務的舞台，制定和實行“共同外交與安全政策”，是G20的正式成員，因此G20的歐洲代表性有些過度。鑒于此，從某種程度上可以說G20本質上是由歐洲所主導。
然而，G20的成員國英國已經通過公投決定脫離歐盟，并将與歐盟建立新的關系。這一事件将影響歐盟的未來，也會對G20中的歐洲作用産生重大影響。
歐盟的成立是為了使歐洲不再發生歐洲國家之間的戰争，以及由于這種歐洲戰争所導緻的世界大戰，也即歐盟是為了世界和平而建立的。英國脫離歐盟并不意味着歐洲國家之間将重新選擇戰争，但一個因此而縮小的歐盟在全球事務包括在G20中的作用将有所下降。
晚于國際貨币基金組織和世界銀行成立的歐盟，其框架也開始出現老化現象，所面臨的問題亦不斷湧現，所以，英國等歐洲國家一直在推動“歐盟改革”。也就是說，僅僅追溯G20的歐洲成分和歐洲作用，就能理解G20這個全球治理框架存在的深層問題，這的确需要引起高度重視。
第二，作為大國之間的合作平台，G20的國際合法性從一開始就是一個比較突出的問題。世界上弱小的經濟體及國家等在其中沒有得到代表。盡管G20也邀請了一些非成員國參加，且地區組織如非盟、東盟等一般都參加每年的G20峰會，但這些改進G20全球合法性的努力仍是杯水車薪，G20本身存在全球治理的“民主赤字”。
中國、印度、巴西、南非等幾個發展中大國在G20中發揮作用，有助于改善G20的國際合法性問題，但G20要想從根本上解決這個問題，還需要從制度設計和執行上囊括更多的沒有被吸收進來的國家，從而使自身成為全球治理民主化的典範而不是制造全球治理的“民主赤字”。
第三，G20的誕生是為了回應全球化危機，但這一任務幾乎難以完成。全球化的危機之一是人的危機，即社會中下層的生活受到了全球化的沖擊，甚至沒有保障。在全球化最深入、精英從中受益最多的歐美，卻出現了普通民衆的強烈抵制和反對全球化的浪潮。G20顯然扭轉和解決不了這一全球化的悖論。全球化的主要動力當然是人，人可以推動全球化也可以逆轉全球化。G20在強調解決這一根本不平衡問題上尚未創造奇迹。從2008年到2016年，盡管G20不斷強調着力應對全球化中的各種問題，但并未真正緩和底層民衆的恐慌和苦難，産生了各種各樣的“逆轉”全球化的大事件。
全球經濟治理是社會從上到下和從下到上相互結合的過程。地方的、國家的相關機構要與全球的、地區的等宏大機構結合起來。也就是說，僅有歐盟、國際貨币基金組織、G20、金融穩定委員會等宏大機構還不足以有效治理世界經濟。
中國是G20的成員，一直在其中發揮着重大作用。2016年中國擔任G20主席國是其發揮國際領導作用的又一重大機遇，這對全球經濟治理轉型的意義重大而深遠。
中國需如何推動G20轉型和發展？
第一，推動G20成為“國際經濟合作的主要論壇”，即全球經濟治理的“指導委員會”。為達到這一全球治理的遠大目标，中國要增強國際領導能力和發揮國際領導作用，不僅要提供物質性的全球公共産品（如基礎設施投資上的“一帶一路”倡議和亞洲基礎設施投資銀行），而且更重要的是要提供觀念性的全球公共産品（如全球機構的改革方案、下一代全球治理的制度和規範等）。
第二，提高全球經濟治理的有效性。杭州峰會召開前，G20第三次協調人會議要求G20推動“更高效的全球經濟金融治理”。中國已經把“高效有序的全球治理”作為對外政策的一個目标。全球治理的有效性取決于許多因素，尤其是其代表性。
第三，促進已有全球治理機構的現代化。中國是全球治理機構的改革者。改革就是現代化，現代化就是改革。國際貨币基金組織等國際金融機構在全球經濟治理中的作用非常關鍵。然而，這些機構誕生在70多年前，盡管已經有了許多适應性調整，但仍然不能很好地“反映”當今世界的現代化進程。2009年G20匹茲堡峰會聲明規定“将全球機構現代化以反映當今的全球經濟”。這包括将國際金融機構和全球發展架構進行“現代化”。中國要通過G20這一平台，要求國際貨币基金組織和世界銀行等盡快落實G20已經通過且獲得全部G20成員政府（行政和立法）批準的改革方案，并制定和通過國際金融機構進一步改革的方案。
第四，在微觀層次推動全球治理。G20成立時的宗旨之一，就是管控全球化産生的社會退步和不平等的擴大，讓全球化更多地惠及普通人。在這方面，中國能做許多事情，一是在國内層次上實現社會正義，二是讓G20更加強調全球社會治理。
第五，把G20打造成“21世紀的大國協調”（The21stcenturyconcertofpowers）機制。[3]G20進行的大國協調，不應僅是各國财政和金融等宏觀經濟政策的協調，而且應包括各國的全球安全政策之間的協調，以使G20與聯合國安理會形成分工，在全球安全治理中發揮中心作用。
（第一作者系中國人民大學國際關系學院教授、浙江師範大學錢江學者特聘教授；第二作者單位：中國人民大學國際關系學院）
（責任編輯：張凱）
[1]TonyPayne,“G20asaglobalsteeringcommittee”,http://speri.dept.shef.ac.uk/2012/12/04/g20-global-steering-committee/.不過，“G20作為全球指導委員會”是充滿争議的。有些國家，如當前的日本政府，為了與中國對抗，堅持G7而不是G20發揮這樣的作用。
[2]《G7領導人宣言》，2016年6月27日，http://www.mofa.go.jp/files/000160266.pdf.
[3]有不少澳大利亞學者認為G20就是一種21世紀的主要國家之間的協調，http://www.lowyinterpreter.org/post/2008/10/28/The-21stcentury-concert-of-powers.aspx.