在新的曆史時期，中國面臨的發展形勢、戰略目标、主要任務與以往已有很大不同，産業政策該做怎樣的調整，以實現“市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”，推動高質量發展，邁向産業強國，建設現代化經濟體系，是值得研究的重大課題。
與此同時，近年來，我國大力實施創新驅動發展戰略，推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，進一步激發市場主體活力，經濟發展的新動能不斷積聚，成為帶動經濟增長的重要力量。下一步，需要聚焦經濟新動能的核心内容和運行規律，不斷完善制度和政策環境，推動經濟新動能不斷發展壯大，為高質量發展奠定堅實基礎。高質量發展階段需要怎樣的産業政策
賈根良（中國人民大學經濟學院教授）：
我國自改革開放以來，産業政策在推動經濟發展的過程中發揮了重要作用。當前，我國經濟發展已經轉向高質量發展階段。在這一階段，産業政策的作用是否如有些學者認為的那樣已經不重要了？我認為依然重要，但産業政策要發生相應的轉變，需要實施一種更為精準和智慧的新産業政策。
根據“微笑曲線”，自上世紀90年代以來，随着經濟全球化和離岸外包的迅猛發展，出現了以産業價值鍊分工為特征的新國際分工：發達國家掌控産業的價值鍊高端，而發展中國家則處于價值鍊低端。與上世紀70年代相比，21世紀産業價值鍊高端與低端之間附加值的差距急劇拉大了。以工業價值鍊為例，制造和組裝階段屬于價值鍊低端，價值鍊高端屬于制造和組裝之前和之後的階段。在價值鍊分工出現之前，以整個産業作為政策實施對象的傳統産業政策也能獲得價值鍊高端的高附加值，這是日本和韓國産業成功的原因。但在價值鍊分工出現後，這種以産業部門為政策實施對象的産業政策不再有效。因此，在全球價值鍊分工的今天，我國以整個産業作為對象的傳統産業政策（包括支持戰略性新興産業發展的産業政策），實際上就變成了支持本土企業從價值鍊低端參與新國際分工。在這種情況下，由于企業進入的是附加值越來越低的環節，傳統産業政策最終會導緻産能過剩的出現。
但不能因此對傳統産業政策的作用一概否定，因為它畢竟為我國建立起了世界上門類最齊全的制造業基礎，解決了“有沒有”的問題，這就為我們現在解決“好不好”的問題奠定了基礎。習近平總書記指出，高質量發展就是體現新發展理念的發展，是經濟發展從“有沒有”轉向“好不好”。那麼，什麼樣的産業政策才能适應我國高質量發展階段的需要，從而解決“好不好”的問題呢？顯而易見，高質量發展階段的産業政策或者說新産業政策，應該以支持高質量經濟活動為目标。
首先，新産業政策扶植和支持的對象應集中在價值鍊高端，再也不能像傳統産業政策那樣籠統地将産業作為政策實施的對象，更不能将價值鍊低端作為産業政策的重點。新産業政策的實施對象不再是傳統意義上的産業部門，而是日益以全球價值鍊的特定活動和生産組織的戰略定位為中心；從“微笑曲線”看，發展中國家的經濟“追趕”就表現為從價值鍊低端向高端的“轉型升級”，這意味着我國過去以産業為軸心的傳統産業政策将逐步轉向以“價值鍊”為重點的産業政策。這是新産業政策的第一個内涵。
其次，新産業政策的重點是包括研發政策在内的創新政策，并以掌握和廣泛推廣自主核心技術為核心，因此比傳統産業政策更為重視創新，這是“新産業政策”的第二個内涵。在這方面習近平總書記有很多論述，例如，“抓住了創新，就抓住了牽動經濟社會發展全局的‘牛鼻子’”；“隻有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競争和發展的主動權”。從“微笑曲線”的三個階段可以看出，制造前階段與新技術、新工藝、研發、創新有關；而制造階段基本上是以要素投入為主，這是我國傳統産業政策實施的對象；而制造後的階段則主要是由市場導向的企業和消費者所支配。新産業政策應該主要集中在制造前的階段，因為在以價值鍊分工為特征的新國際分工時代，對于一國的國際競争力來說，創新和新技術特别是核心技術是最重要并可能是唯一重要的因素。黨的十九大報告指出，“創新是引領發展的第一動力”，當然它也是我國高質量發展階段的第一驅動力。值得指出的，創新和掌握核心技術離不開創新的商業化，因此，新産業政策并非隻集中在制造前階段，它同樣可以在制造後階段發揮重要作用，如通過政府創新采購以及創新商業化的支持措施加快我國攻克并廣泛采用自主核心技術。
最後，高質量發展階段仍然要求在價值鍊制造階段實施産業政策，支持價值鍊制造階段的高質量發展，并從根本上解決我國環境和生态友好發展的問題，這是新産業政策的第三個内涵。許多人将價值鍊制造階段籠統地看作是“低質量經濟活動，造成這種誤解的重要原因之一，是世界上絕大多數國家包括我國過去基本上都是依靠要素投入從事制造活動，這種粗放式的制造活動導緻了我國在許多傳統工業上雖然也處在價值鍊高端，但卻因産品的性能不夠好、壽命不夠長而成為低端産品，原因就在于我國制造活動的“三基”（機械基礎件、基礎制造工藝和基礎材料）不過關。為此，新的産業政策在價值鍊的制造階段可以大有作為，那就是要緻力于攻克“三基”難題，推動企業提高制造工藝水平，協助企業改進管理實踐。更重要的，在價值鍊制造階段，政府可以實施環境和生态友好發展的新産業政策。習近平總書記指出，“主要依靠資源等要素投入推動經濟增長和規模擴張的粗放型發展方式是不可持續的”。老路走不通，新路在哪裡？就在科技創新上，就在加快從要素驅動、投資規模驅動發展為主向以創新驅動發展為主的轉變上。這種新的發展理念為價值鍊制造階段的新産業政策提供了理論基礎。
構建高質量發展導向的産業政策體系
魏際剛（國務院發展研究中心産業經濟研究部第二研究室主任、研究員）：
一國的發展需要市場力量與政府力量的有機結合，需要在不完美的市場和不完美的政府之間找到平衡，産業政策正是實現這種結合和平衡的重要工具。産業政策具有多重屬性，它不僅用以消除市場失靈，也是實現國家戰略、形成競争優勢、保障産業安全的手段。
實踐中，各國根據國情制定相應的産業政策是一種普遍做法。即使是最發達的市場經濟國家，産業政策也從未退出曆史舞台。美、歐等通過法律、科技、财政、稅收、貿易、反壟斷等多種形式體現産業政策。如美國奧巴馬政府實施再工業化戰略、國家創新戰略，特朗普政府實施美國優先的貿易政策，就是為了推動美國制造業發展，增強美國産業的國際競争力。
追趕型經濟體通過學習先行發達國家的經驗，利用産業政策實現重點産業的追趕、保護幼稚産業、助推産業升級。轉型經濟體因市場體系和市場機制正在構建和完善，政府通過産業政策來彌補市場機制的不足。
因經濟體制、政府管理、社會結構、發展戰略、發展階段、産業重點等差異，各國産業政策的目标、範圍、着力點、政策工具、績效有很大不同。總體上，凡能根據形勢變化适時調整産業政策的國家，發展績效總體良好；反之，發展績效則不太理想。
中國是世界上廣泛、深度運用産業政策的國家。計劃經濟時期，中國建立起了全面的集中計劃經濟體制，生産流通什麼、誰來生産流通、生産流通多少主要由政府計劃确定。為了盡快擺脫落後的工業狀況，通過學習蘇聯的經驗，中國實施了政府主導下的工業化戰略、不平衡發展模式，運用計劃全方位配置要素資源，集中全國、全民的力量，調動各種資源與要素向重點工業、重點企業傾斜，基本建立起了完整的工業體系，以實現追趕目标。
改革開放後，随着社會主義市場經濟體制的逐步建立和不斷完善，市場在資源配置中的範圍不斷擴大，市場機制的作用不斷增強。與此同時，中國政府充分發揮産業政策在結構調整、規模擴張、産業升級、國際化等方面的重要促進作用。産業政策逐步從以計劃為主轉向以規劃為主，從直接幹預轉向間接幹預，綜合運用經濟、法律、必要的行政等多種手段。40年的産業發展成就表明，從戰略層面看，産業政策的目标基本達到。但從戰術層面看，還存在政策體系不健全、不當政府幹預、部門利益固化、未能有效協調地方間的分工等突出問題，資源配置效率低下、重複建設嚴重等一直未能有效解決。此外，産業政策在促進結構優化與升級方面發揮的作用還不盡人意，不同産業政策和其他政策缺乏協調引發了一些人對産業政策的質疑。
綜上，對産業政策的認識須系統與辯證，不能因産業政策的成效而否定市場機制，也不能因實踐中的問題而否定産業政策。恰恰相反，這正是新時代改進和完善産業政策的邏輯起點。
新時代産業政策應以建設産業強國為目标，以改善營商環境為核心，結合對特定産業、領域、對象的結構性安排，消除産業發展中的制約因素，增強産業創新能力、國際競争力和可持續發展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升。
産業政策調整應遵循“圍繞國家發展戰略，彌補市場缺陷，強化功能性政策，優化選擇性政策，兼顧政策協調性，實現共赢國際化”等原則。
一是圍繞國家發展戰略。産業政策要以建設現代化經濟體系、推動産業由大變強、實現高質量發展等戰略目标為指引。二是彌補市場缺陷。産業政策要彌補市場失靈，對沖市場機制運行的負面效應。培育與完善市場功能，實現與市場力量的有機結合。三是強化功能性産業政策。營造産業發展的良好環境，激勵創新創業，提升産業發展的要素與公共服務支撐，規範市場主體行為等。四是優化選擇性産業政策。減少政府對特定産業的直接幹預，将産業政策的作用嚴格限定在确實需要重點發展或解決問題的産業或領域。五是兼顧相關政策協調。對不同政策統籌兼顧，促進産業政策與宏觀政策、開放政策、區域政策、社會政策、生态環境政策等協調。六是緻力國際共赢發展。将國内産業升級與全球産業格局調整結合起來。把握國際産業發展的趨勢，在全球範圍内配置資源，促進國際産業分工與合作。根據中國産業在全球價值鍊中的地位确立升級戰略與對策。
根據前述思路和原則，新時期産業政策框架體系至少應包括三大方面。一是産業政策的核心内容設計。主要從戰略、制度、要素（如技術、勞動力、資本、土地）等維度設計功能性政策和選擇性政策。二要增進産業政策與相關政策協調性。重點考慮産業政策與宏觀經濟、對外開放、區域發展、社會發展、生态環境等相關政策的協調。三是産業政策的國際協調。立足于提升在全球價值鍊中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。
今後及未來較長一段時期産業政策引導各方資源向重點領域集聚的過程應側重反映創新績效、附加價值、核心競争力、可持續發展等，綜合運用“負面清單、準許清單、政府權力清單和企業信用清單”和“行業能效限額标準、産業污染物排放标準、産品（服務）質量标準”等。應聚焦于：（1）未來必争的戰略産業，如國防工業、尖端制造、下一代信息網絡、納米、生物技術等；（2）國際競争力弱的領域，如幼稚性産業和需要實現進口替代的産業（數字機床、高端醫療器械、創新藥、航空物流、國際快遞、國際供應鍊以及産業标準、國際品牌等）；（3）傳統支柱産業轉型升級，如鋼鐵、煤炭、有色金屬、船舶等；（4）基礎産業中的國計民生領域，如戰略性資源、重大基礎設施等；（5）産業發展的薄弱環節，如“六基”（核心基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料、基礎軟件、基礎研究和産業技術基礎）；（6）市場失靈領域，如節能環保、安全、應急、公共研發平台、共性技術平台、公共工程中心、公共檢測平台、公共信息平台等；（7）衰退産業轉移和退出；（8）産業融合、合作、協同、集聚；（9）創新中某些關鍵環節，如成果轉化、新技術擴散等；（10）基于國土開發目标的産業；（11）中小微企業；（12）推動要素升級與優化配置等。同時，要随着形勢變化，做好産業政策的評估與動态調整工作，清理不合時宜的産業政策，制定出更合時宜和未來需要的政策。
六大重點方向壯大新動能
李燕（國務院發展研究中心産業經濟研究部調研員、副研究員）：
其一，大力推動技術創新和成果産業化，帶動高技術産業和先進制造業發展壯大。當前，新一輪技術創新浪潮催生出許多新産業新業态新模式，為我國産業升級帶來難得機遇。我國技術創新的基礎依然薄弱，基礎研究占比不高，引領性前沿技術創新和颠覆性原始創新不足，技術成果轉移轉化和技術擴散的機制不完善。下一步，應以完善技術創新生态體系為重點，抓住新興領域颠覆性創新集中湧現的機會，加大基礎研究投入力度，大力提升颠覆性原始創新能力，加緊突破一批前沿技術和通用性關鍵核心技術，促進技術創新成果的産業化和擴散應用，帶動高技術産業和先進制造業高水平發展。
其二，促進制造與服務深度融合，大力發展生産性服務業。生産性服務業以知識資本和人力資本為主要投入要素，是制造業向高端化升級的重要支撐，也是現代服務業的主體内容。要做強做優科技服務業，為關鍵核心技術和産品突破、創新前沿和集成服務産品開發提供源頭支撐。要構建完善的現代信息服務業體系，為産業升級提供高效率、低成本的技術、網絡和服務支撐。要高水平發展工業設計，着力提升産品附加值和競争力。要提高現代金融、現代物流、管理咨詢、商務服務等發展質量，形成生産性服務業與制造業互為支撐、良性互動發展的局面。
其三，推動制造業智能化綠色化服務化發展，促進新一輪全方位産業升級。智能化綠色化服務化是全球制造業創新發展的重要趨勢，總體來看，我國制造業智能化面臨着信息集成水平不高、精益管理落後、關鍵系統和網絡安全支撐能力不足等不少挑戰，需要正視不同行業、企業信息化發展的不平衡性，統籌推進智能産業與智能應用，促進軟管理與硬技術的同步升級。與此同時，應從激勵和約束機制同時入手，以政策、法規、強制性技術标準促進制造企業開發綠色産品、推行綠色設計、促進綠色生産和綠色消費。促進制造業與服務業政策融通和資源整合，支持制造企業由生産型制造向服務型制造轉型。
其四，積極推動産業組織創新和管理變革，完善新動能的組織生态。産業組織創新是經濟新動能的助推器和倍增器。新工業革命背景下産業組織呈現出網絡化、平台化、協同化、社會化、定制化的新特征，衆包衆設、網絡化協同創新、協同制造、規模化定制等新型生産組織模式将制造業的潛能進一步激發出來。應順應産業組織創新變革的機遇，以工業互聯網應用為重點，着力推動創新協同化、産品定制化、生産網絡化、産業生态化發展，進一步延伸和拓展産業價值鍊和價值網絡，進一步重塑中國制造面向未來的核心競争力。
其五，大力發展數字經濟，重塑傳統經濟形态。相比傳統經濟發展模式，數字經濟是以信息、數據為主要驅動要素的經濟，是更具活力的經濟形态。大力發展數字經濟，關鍵是構建自主可控的數字産業體系，重點是促進互聯網、大數據、人工智能等與實體經濟的深度融合，促進産業數字化和生活數字化，加強數字基礎設施建設，提升全民信息能力。
其六，改革營商環境，激發投資創業活力。營商環境的優劣直接決定創業和投資的活躍程度，影響經濟發展的内生動力和質量。根據世界銀行發布的營商環境報告，在納入評估的全球190個經濟體中，2017年我國營商環境排名是第78位，比2013年提升了18位。但總體上我國在施工許可辦理、納稅問題、開辦企業過程、中小投資者保護、電力獲得、開展跨境貿易等方面問題仍較為突出。這些應是我國未來深化改革的重點。
持續深化“放管服”改革，完善有利于新動能成長壯大的治理體系。按照“五個為”和“六個一”的要求，進一步深化簡政放權、放管結合和優化服務。進一步取消下放不必要的行政審批事項，推行全國統一的市場準入負面清單制度。探索包容創新的審慎監管制度，加快建立健全與“互聯網＋”、大數據、分享經濟等新業态新模式相适應的監管體系。
進一步深化經濟體制改革，形成市場主體有活力、要素配置高效率的市場環境。實施優化新要素配置的改革，着力破除制約高素質人才流動的體制機制障礙；推動公共數據資源的開放共享；完善知識産權保護和交易制度，破除科技成果轉化的體制機制障礙。實施優化金融資本配置的改革，加快金融創新，将科技成果、知識産權、品牌等無形資産投資納入工業投資統計範圍，經評估後可以流轉、抵押。完善多層次資本市場發行上市條件，引導金融資本更多服務于實體經濟。深化國有企業産權改革，推進混合所有制試點，激發國有企業創新活力。加強對民營經濟合法權益的保護。落實以增加知識價值為導向的分配政策，激發科研人才的積極性。
加強制度和政策創新，完善新動能成長的支撐保障機制。完善支持産業創新的政策體系，加大對基礎研究和關鍵共性技術研發的支持力度。加大稅收政策對各領域創新的普惠性支持，完善創新産品推廣應用的激勵政策，加強需求側創新政策供給力度，推廣創新後補助、中小企業創新券等創新政策工具。強化知識産權保護和執法。
完善綠色發展導向的市場化法制化環境。加強對清潔能源和環保領域的科研投入與總體部署，研究鼓勵清潔能源發展的稅收優惠政策。加強産業政策與行政法規和技術标準的緊密銜接配合，建立新能源、清潔能源與碳排放挂鈎的積分交易制度，推動産業綠色發展。完善技術轉移轉化，中小企業、制造業轉型升級，海外投資并購等方面的公共服務體系。