中國的監察制度，是對人類統治術的一大創造和貢獻。較為完備的監察制度始于秦朝。公元前221年，秦統一中國後，就基本形成了一套權力分解與制衡的中央集權制的國家治理模式。具體來講，就是皇帝管立法，丞相、郡守、縣令管執行，禦史大夫、監郡、監縣、禦史管監察。如今，世界四大文明古國隻剩中國，一是靠2000多年前相對獨立的監察制度；二是靠1000多年前相對開明的科舉制度。前者實現了國家治理體系的權力分解與制衡，在當時形成了較為先進的權力結構；後者有利于國家治理能力的提高，在當時吸引了大多數精英為政府服務。在曆史的長河中，科舉制開了西方文官制度的先河，得到中外較為廣泛的認同。但是中國監察制度的曆史貢獻，特别是其權力分解與制衡的重要遺産，卻還沒有被國際認可和重視。習近平總書記提出的堅定四個自信中的文化自信，當源于中國傳統文化中的優秀部分。而制度自信，可以溯源到2000多年前的中國監察制度。
中國的監察制度，勝在異體監督。30多年前，為撰寫我的第一篇學術論文——《略論我國封建社會監察制度》，我從《史記》讀到《清史稿》。從浩瀚的古代監察制度史中，創造了“異體監督”這個詞組。我不僅明白了同體監督是一種無效、低效，成本很高的監督，而且懂得了，隻有異體監督才是一種有效、高效，成本很低的監督。再鋒利的刀，也砍不了自己的刀刃，說的就是這個極其淺顯，卻又十分深刻的道理。
中國2000多年的中央集權史，從某種意義上講，也是一部以異體監督為主的監察史。中國監察制度是為适應中央集權的需要而産生的。在中國2000多年中央集權的國家治理體系中，監察制度曆經多次演變，但始終處于一種舉足輕重的地位。它在加強中央集權，防止分裂割據，減緩土地兼并，整饬官吏隊伍，維護社會安定等方面發揮了重要作用。縱觀2000多年的中央集權史，就會發現一個突出的現象——正是監督機構與執行機構的分立，從而在權力結構上确保了中央集權的建立和延續。監督權與執行權相互制約的好壞，直接影響到吏治的好壞及政權的安危。推翻帝制後的中華民國，孫中山領導的國民黨，也從國情出發，推行五權憲法，其監察院與行政院也是相互獨立的。曆史地評判中國監察制度，公正地權衡其利弊，不難發現，獨立于行政系統的異體監督，是中國監察制度最突出的優點；而同時作為皇帝禦用工具的監察機構，禦用性也成為其難以擺脫的緻命弱點。監察制度的局限性，大都可以從監察機構的禦用性上找到根源。但是中國監察制度，其缺點、局限是瑕不掩瑜的。古代監察制度可以稱得上是中國中央集權體制中的精華。它不但與2000多年的中央集權體制相始終，而且對社會主義市場經濟條件下，如何改革和完善黨和國家的監察制度，仍有着重要的借鑒作用。
從中共十八大以來五年的反腐成效來看，監察體制改革破冰十分緊要。中共中央紀委向中共十九大報告：十八大以來，經中共中央批準立案審查的省軍級以上黨員幹部及其他中管幹部440人。其中，十八屆中央委員、候補委員43人，中央紀委委員9人。全國紀檢監察機關共接受信訪舉報1218.6萬件(次)，處置問題線索267.4萬件，立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級幹部8900餘人，縣處級幹部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理5.8萬人。這五年的執紀處分總數，超過過去十年的執紀處分總數；這五年查處違紀違法的高級幹部總數，相當于過去30年。這五年，平均每天：處分842人，處理違反八項規定140人，進監獄32人；平均每月：“落馬”7名中管幹部，處分148名廳局級幹部和1050名縣處級幹部。正如2016年4月11日《中國紀檢監察報》“學思踐悟”專欄指出：“全面從嚴治黨，從寬松軟走向嚴緊硬是一個長期過程，現在僅僅是一個開端。”“天涯無淨土，各地區各部門隻有問題多與少的區别，沒有沒問題的。黨中央對形勢的判斷是政治，也是警訊。”回顧這五年的強高壓反腐敗曆程，不僅能清楚看到，反腐挽救了黨，挽救了軍隊，挽救了國家民族！在如此嚴格正風執紀、高壓反腐下，腐敗增量明顯得到遏制，腐敗存量不斷減少，不敢腐的目标初步實現。
中共十八大以來的五年，是反腐強高壓态勢持續保持的五年，是新的腐敗增量明顯得到遏制的五年，是多年積累的腐敗存量不斷減少的五年。五年的反腐成效來之不易。同時，我們必須清醒地看到，不敢腐的目标隻是初步實現，還不是完全實現。明講“天涯無淨土”，實指“世間少淨人”。這麼多年來，我們看到的是——縣官難守，頻頻犯事；廳官難監，屢屢出事；省官難管，不斷有事。如此大範圍、長時間、多層次、寬領域地頻繁發生問題，固然同這些問題官員自身素質不高、抵制不力有關，與蘇聯模式的權力結構、用人體制和同體監督則更有關。監察體制改革，就是要變蘇聯模式的同體監督，為中國特色的異體監督。因此，必須堅決維護以習近平同志為核心的中共中央的領導權威，在“治标為治本赢得時間、赢得民心”的基礎上，盡快由治标為主，轉向治本為主，以監察體制改革為突破口，在政治領域摒棄蘇聯模式，改革黨和國家領導制度。這樣，才能真正實現不敢腐的目标。
從目标導向看，監察體制改革必須有利于促進第五個現代化——國家治理體系和治理能力現代化。40年改革開放的經驗證明，經濟體制改革的重音在調結構，政治體制改革的重音同樣在調結構。其實，在北京、浙江、山西試點的監察體制改革，被中央稱作“事關全局的重大政治改革”，很多人對此是不理解的。說它不過是加強反腐手段的有之，說它無非是大力整合反腐資源的有之，甚至說它是紀委監察不斷擴權的亦有之。絕少有人明白，監察體制改革試點與“形成科學的權力結構”政改目标的内在關系。
梳理中共十八大五年的最大亮點，可以清楚地看到，四個全面戰略布局的戰略關鍵，是全面從嚴治黨；全面從嚴治黨的突破口，需要選擇強高壓反腐來攻關破局；持續五年的強高壓反腐，緻使“壓倒性态勢已經形成”。如何鞏固發展已經形成的壓倒性态勢，中共中央已經作出了兩大重要決策：一是中共十八屆六中全會上确立了“以習近平同志為核心的黨中央”；二是随即公布了在北京、浙江、山西開展“事關全局的重大政治改革”試點。
由此可見，為了應對40年來所形成的越演越烈的腐敗态勢，處理巨大的腐敗存量和呆賬，通過監察體制改革建立的監察委員會，首先，在實質上必須是反腐敗機構，是在反腐敗鬥争中應運而生的機構。其次，監察體制改革最關鍵之處，是變同體監督為異體監督。具體講，就是将原隸屬于各級政府（行政機關）的監察部門（行政監察），調整為由人民代表大會（立法機關）産生的監察機關（既同行政機關并列，又要監督行政機關，也即監察行政；還要對“所有行使公權力的公職人員依法實施監察”，即國家監察）。監察體制改革，如果用一句話概括，就是變蘇聯模式的同體監督，為中國特色的異體監督。再次，深化國家監察體制改革的目的，是“完善黨和國家的自我監督”。
在這裡，必須強調的是，“自我監督”絕不等同于“同體監督”。一是“同體監督”解決不了“刀刃向内”的問題。因為，同一把刀，刀刃無論向外還是向内，都無法砍到自己的刀把。要實現自我監督，必須是自己“刀刃向内”的另一把刀。二是要實現“自我監督”，必須“形成科學的權力結構”。沿用多年的蘇聯模式，地方各級主要領導在計劃經濟時期都已經是“一權獨大”。在市場經濟條件下，蘇聯模式将政治領域的“一權獨大”發揮到極緻，“一把手”體制在地方各級取得了絕對的壓倒性優勢。因此，各級組織部門千挑萬選、優中選優的黨政主要領導幹部，其違紀違法犯罪比例，居然占同級别領導幹部總數的百分之四五十，個别地方甚至高達60%以上！因此，我在20年前就總結過，蘇聯模式的權力結構和選人用人體制，特别是同體監督條件下，對地方各級黨政主要領導，事前基本沒有監督，事中基本難以監督，事後基本不是監督。而中共十八大前，充當同體監督的各級紀委書記，看得見的往往管不着，管得着的常常看不見；頂得住的往往站不住，站得住的常常頂不住；幹得好的往往上不去，上得去的常常幹不好！由于嚴重缺乏異體監督，用人上由跑官要官，發展到買官賣官，甚至出現騙官殺官的惡性案件。繼而在政治生态方面，開始了加速度的敗壞——黨群關系日益疏離，幹群關系日益緊張，兩極分化日益嚴重，黨和政府公信力日益降低，腐敗越演越烈！蘇聯模式的弊端，由此可見一斑。三是要“重構政治生态”，必須科學配置權力，改革黨和國家機構。習近平總書記深刻指出，“許多問題，看起來是風氣問題，往深處剖析又往往是體制機制問題。”“腐敗的本質是權力出軌、越軌”；“許多腐敗問題”源于“權力配置不科學”。因為，單純的查案糾風，最多隻能緩解政治生态的敗壞，隻有政治體制改革，才能重構政治生态。
鑒此，中共十八大以來，中共中央和中央紀委的戰略部署、工作思路和邏輯關系也越來越清晰——治标力度前所未有，是為形成反腐強高壓态勢；已經形成的反腐強高壓态勢，是為确立核心和治本赢得時間；核心及壓倒性态勢一經确立和形成，三省事關全局的重大政治體制改革便拉開序幕；三省監察體制改革剛取得初步成效，修憲及黨和國家機構改革便緊鑼密鼓地開始實施。
要實現中華民族偉大複興的“中國夢”，必須摒棄蘇聯模式，必須“形成科學的權力結構”，必須“重構政治生态”。要達到此目的，則需要緊緊圍繞“國家治理體系和治理能力現代化”這個現代化目标。而治理體系現代化主要是形成科學的權力結構；治理能力現代化主要是改革選人用人體制。
綜上所述，國家監察體制改革，作為打破多年來反腐危局、黨建僵局、治國困局的突破口，承擔着重要的曆史使命。它既有利于由權力反腐轉向制度反腐，由權力監督轉向制度監督，由權力治黨轉向“制度治黨”，又有利于推動“新時代全面從嚴治黨再出發”。從而，實現“黨和國家領導制度改革”，“以黨的自我革命來推動黨領導人民進行的偉大社會革命”，開創建設中國特色社會主義新時代的新局。
（作者為中國紀檢監察學院原副院長）