國際制度轉型與中國的應對

吳志成董柞壯／文

新世紀以來，随着世界大國實力對比的顯著變化，特别是新興大國的群體性崛起，國際制度體系正在發生深刻的轉型。在這一轉型過程中，不僅現有的政府間國際組織不斷進行調整改革，一些既有的國際規範日益完善，一些新的國際制度和規則加快構建，主要大國對國際制度主導權的競争也更加顯化。然而，目前直接體現冷戰後國際格局實際變化的有效的國際制度供給仍然不足，國際制度充分發揮作用的制約因素依舊存在。中國作為全球負責任的新興大國，理應把握好當前國際制度轉型帶來的曆史性機遇，積極推動和引導國際制度朝着更加公平、合理和有效的方向轉型發展。

國際制度轉型的原因

國際制度是國際關系中一系列隐含或明确的原則、規範、規則和決策程序，它主要以國際組織、國際機制和國際慣例的形式在國際社會發揮作用，不僅可以降低國家間交易成本、克服不确定性和信息不對稱，還有助于促進國際合作與和平。[1]當前，國際制度正處于現存制度興衰調整、新舊制度并存更替的轉型之中。導緻這一轉型既有國際格局變化的影響，也有國際制度競争、全球治理深化的挑戰。

首先，國際格局變化加快了國際制度的改革調整。二戰後建立和運行的主流國際制度基本都由美國為主的西方大國主導，體現和貫徹着西方大國的國家利益與戰略理念。一方面，随着以“金磚國家”為代表的新興大國的崛起，其全球性作用和地位日益提升，在國際制度中的話語權和影響力也不斷擴大。它們試圖尋求将本國價值理念和國家戰略融入既有制度并做出有利于本國的新的制度安排。這種國際觀念格局的變化，體現了新興大國和發展中國家推動國際制度轉型的意願。另一方面，美國的實力相對衰落，國際體系的多極化趨勢越來越突出，發達國家在國際制度中的主導權下降。特别是2008年金融危機後，這種國際實力格局的變化加速。但是，國際制度的初始設計并沒有為權力格局變化預設應對方案，也未将所有體系成員納入其中，使得國際制度在權力格局變化時暴露出合法性赤字和有效性的不足，[2]甚至包括二十國集團在内的各種“G體系”也被認為缺乏足夠的合法性，[3]從而極大地激發了各國改革現存制度、發展新的國際制度的動機。

其次，新的全球性挑戰呼喚更多有效的國際制度安排。面對大量新的全球性議題的湧現，現有國際制度需要通過調整加以有效應對。在現有制度調整緩慢或應對失效時，就會産生建立新制度的需求。随着全球化的深入發展，全球性風險層出不窮，如經濟發展不平衡、貿易保護主義擡頭、金融資本市場風險、氣候變化以及大規模殺傷性武器擴散等。[4]更為嚴重的是，經濟、貿易等領域的挑戰可能經由金融危機外溢到安全領域，引發地區局勢的混亂失控。同時，恐怖主義、生态環境、網絡安全等非傳統安全問題成為人類面臨的共同挑戰，尤需國際社會合力應對。盡管存在衆多的國際組織和國際機制，但是在一些議題領域尚未建立有效的全球應對機制。國際社會對有效治理的需求與制度供給不足之間的矛盾是當今全球治理面臨的重大挑戰，[5]也是制度轉型的外部動力。

再次，大國制度競争助推了國際制度轉型。國際制度既是全球秩序的維護者、提供者，也可能成為大國尤其是主導國發揮影響和實現國家利益的工具。随着大國競争的加劇和競争方式的“軟化”，對國際制度主導權的競争日益成為大國競争的新内容。[6]這種國際制度的競争主要在守成大國與新興大國之間展開，具體體現在三個方面：一是對現有制度主導權的競争，推動了現有制度的改革和轉型，但是改革依然落後于現實的國家間實力對比，如國際貨币基金組織和世界銀行的投票權份額改革緩慢乏力，尚未完全反映新興國家的經濟影響力。二是新興大國通過建立新制度與守成大國主導的舊制度競争，這主要發生在與新興大國切身利益相關的區域和領域，如中國主導建立的亞投行與日本主導的亞洲開發銀行之間的競争，以及金磚銀行與世界銀行的競争等。三是對有效制度供給能力的競争，主要通過吸引更多國家認可并參與大國主導的國際制度，從而提升國際制度的合法性。

最後，全球治理的深度推進促進了國際制度變革。制度困境即國際制度能夠促進合作、提高絕對收益，也可能造成不公平甚至剝削。國際制度的建立被視為國家基于理性選擇而達成的合作，對國際制度的分析也往往基于“功能主義”或“工具理性”的視角，即國家建立國際制度以調節成員之間、成員與制度之間的關系，[7]發揮制度的預期效用。但是随着各國之間相互依存程度加深，發達國家與發展中國家以及新興大國之間在經濟貿易等領域的聯系更加密切，在網絡治理、氣候變化、環境保護等非傳統議題上，各國的“命運共同體”意識強化，形成了高于民族國家的全球公共利益。而國家在全球治理中的關鍵執行者地位、對國家利益的追求和權力向公民社會的流散，都使得國家可能成為全球治理的制約者，[8]并導緻國家利益與全球利益的錯位。在此情況下，國際制度一方面必須維護成員國利益，尤其是制度主導國的利益，另一方面也需要維護全球利益。就前者而言，由于部分國際制度體現的是主導國家的意圖和偏好，無法有效回應其他參與者的利益關切，甚至損害全球利益，[9]現存國際制度存在轉型需求。對後者而言，由于現有制度無法反映所有區域及全球利益，需要建立新的國際制度以回應全球問題。

國際制度轉型的特點

作為全球治理的主要途徑，國際制度不僅在安排形式、作用方式以及國家與國際制度的互動模式等方面發生變化，而且越來越具有全球制度的屬性，呈現出許多新的特點。

第一，國際制度安排的複雜化。當前的國際制度安排趨于複雜化，表現為平行制度湧現，如跨太平洋夥伴關系協定、區域全面經濟夥伴關系協定和北美自貿區在貿易領域的并行；重疊制度産生，如亞投行與亞洲開發銀行在地域和領域上的交叉重疊；嵌套制度增多，如在市場準入規定方面，世貿組織與歐盟層面規定的嵌套。[10]制度複雜化也突出表現在國際組織數量的增加，截至2015年全球共有大約6.8萬個國際組織，并且以每年大約1200個的速度增加。[11]這既反映了國際社會有效制度的需求大，大國對國際制度的競争加劇，也是國際制度專業化提高、領域細化以及組織的模仿和外溢等使然。

國際制度安排的複雜化在很大程度上滿足了國際社會的需求，有助于全球性問題的解決。因為國際制度的存在能夠推動全球治理的發展，制度的改進與創建是實現全球善治的必要步驟，也是優化全球治理結構的重要方式。當然，國際制度安排的複雜化也存在問題：制度的絕對數量增加，但有效制度依然缺失，部分領域和區域的國際制度建設依然落後；部分國際制度成為大國争奪主導權的目标，激化了大國競争；增加了國家選擇制度的難度，不利于提高制度的治理效率；部分重疊或嵌套制度存在規則沖突，導緻治理混亂。

第二，國際制度運行的民主化。現行國際制度大多以美國為首的西方國家主導建立，部分制度理念難以兼容其他觀念，發展中國家和新興大國在既有制度中的代表性不足。随着新興國家在全球事務中扮演越來越重要的角色，其參與國際組織、改革國際制度安排的意願強烈。例如中國在國際貨币基金組織和世界銀行中的投票權份額都提升至第三位，人民币被納入特别提款權，同時發展中國家在國際貨币基金組織中的投票權總體份額提高到42.3%，[12]在世界銀行中的總體投票權份額從44.06%提高到47.19%。[13]新興國家也積極主導建立新的國際制度、參與制定新的治理規則，比如中國在巴黎氣候大會籌備過程中積極提供應對氣候變化的理念與建議，通過減排承諾做出表率并推動各國達成妥協。中小國家主導建立的國際制度也得到越來越多的重視，在大國互信不足、地區合作機制缺乏的條件下能夠成為有效的合作選項。[14]但是也應該看到，這一民主化趨勢依然有待推進。不僅旨在提高新興國家投票權的改革緩慢，面臨西方國家阻力，發達國家之間的協調仍然占據主導，國際政治安全制度的轉型艱難，大國協調遙遙無期，[15]而且大多數欠發達國家在國際制度中仍處于邊緣地位，在全球治理中的低參與和貢獻不夠問題并未得到明顯改善。

第三，國際制度治理層次的全球化。由于全球性問題的蔓延和國家互動方式的全球化，國際制度更加重視維護人類共同體的整體利益。同時，國際制度也在全球層面經曆着改建、創建與重建，[16]這種治理層次的全球化主要體現在：一是經濟貿易金融等全球化程度較高領域的問題容易在全球擴散，需要在全球層面進行應對治理。2008年全球金融危機由美國銀行倒閉引起，嚴重影響其他國家經濟發展，并導緻全球經濟和金融體系混亂進而演變為全球危機，包括國際貨币基金組織、二十國集團、亞太經合組織等國際機制紛紛協調應對。二是在氣候環境生态等全球問題領域，所有國家都負有責任，都需要及時采取有效行動加以應對。為制定全球統一的減排目标和方案、協調各國行動，聯合國1988年建立“聯合國政府間氣候變化專門委員會”，召開了21屆氣候變化大會，并于2015年巴黎氣候大會上達成《巴黎協定》，成為第一個應對氣候變化的全球性協定。三是随着傳統安全問題對國際社會造成挑戰并在全球層面引起重視，各國加快探索有效的全球性解決方式。如朝核問題已經超越東北亞傳統安全範疇，核擴散風險對人類構成了潛在威脅，國際社會也亟須探索解決辦法。

第四，國際制度供給來源的多樣化。二戰結束以來，國家和政府間國際組織等公共權威一直是國際制度的主要貢獻者。随着公民社會網絡的興起，私有權威在全球治理中發揮着重要作用，其主要途徑是對國際規則、規範的影響和創建。[17]直接的規則創建通過排名來實現，即定期發布各國專項排名報告，涵蓋經濟、環境、主權與政治風險、媒體出版、國内安全、社會福利和清廉程度等諸多領域。私有權威可以通過降低排名懲罰國家，影響國家的經濟社會發展和對外形象。私有權威也借助國家和政府間國際組織制定規則規範。例如在主權信用評級和資本市場定價方面，美國政府将評價權力賦予标普、穆迪和惠譽三大信用評級機構，其評級标準為各國所接受，并依據其評級标準調整政策。此外，還有一部分非政府組織能夠取得咨詢地位，通過與國際組織協商參與制度制定。公私權威在規則規範的創建方面互為補充，使得各類各層次的國際制度形成網絡，在一定程度上緩解了國際社會的制度赤字。但是由于私有權威存在自身利益訴求、組織背景複雜以及意識形态偏見，導緻其排名結果并不能完全反映各國真實治理狀況，其可信度也大打折扣。

中國在國際制度轉型中的作為

在國際制度轉型的曆史進程中，世界各國都在努力探索有利于實現和維持本國利益的有效應對路徑。中國作為國際社會的主要行為體，既要積極參與甚至引領既有國際制度的轉型，也要促進和推動新的國際制度的創建。

首先，引領現有國際制度的改革方向。由于現有國際制度在應對全球性問題上的有效性與合法性上存在不足，中國可以在國際制度轉型中與發展中國家一道，力争增加國際制度的代表性與合法性，推動改革朝向公正合理的方向發展。在合法性上，中國須進一步提高在其中的投票權和話語權比重，實現在國際社會中的影響力與在國際制度中的話語權相匹配，實現所承擔國際責任與所享有權利的協調。中國在國際制度中話語權的增加有助于增加發展中國家的代表性，體現新興大國的發展成就。在有效性上，中國可以靈活發揮經濟實力和國際影響力的作用，增強現有制度應對全球性挑戰的能力，特别是在經濟金融領域。在具體實施過程中，中國應繼續反映發展中國家的觀念和利益訴求。同時與金磚國家完善金磚合作機制，共同推動現有制度改革。

其次，加強在國際制度中的領導權。在國際制度中取得領導權是中國走向全球性大國的必然要求，也是中國負責任大國形象的外在體現。在既有制度改革過程中，由于改革開放的巨大成就和在應對氣候變化等領域做出的巨大貢獻，中國可以努力将本國理念融入現有制度，使中國領導權不僅體現為投票權的增加，也表現在國際制度的價值标準上。在中國主導的新制度創設過程中，應靈活引領和塑造相關制度的原則、宗旨和程序，充分反映自身的利益和訴求。對于評級機構等私有權威，一方面重視其評分和排名的影響力及其現實意義，積極與評級機構進行溝通，改善國内相關問題治理，降低排名對中國經濟社會造成的負面影響。另一方面，支持創設和發展中國背景的評級機構，以中國視角評估各國表現，提高中國在私有權威中的影響力。

再次，推動有效制度的供給側改革。現有國際制度數量浩繁、種類多樣，但是公正合理有效的制度依然稀缺，現有制度框架難以滿足全球治理的現實需求，需要國際社會進行國際制度的供給側改革。一是提高供給的國際制度質量，改善合法性和運行效率，給國際社會提供更多可靠的制度選項，提高全球治理質量。二是改善小多邊和區域性國際制度數量巨大的國際制度碎片化現狀，倡導和推動有效的全球性制度供給。三是擴展國際制度構建的方式與路徑，新的國際制度的建立應該充分反映國際實力結構變化，兼容更加多樣的發展模式和價值理念。

最後，促進國内國外制度的良性互動。國内治理與全球治理是全球化時代國家發展面臨的重要問題。國内制度與國際制度的不适乃至相悖既給國家參與國際制度建設增加了難度，也是實現全球善治的阻礙。而國内制度的完善、國家治理的現代化是國家參與全球治理的前提，也是國家在國際制度中發揮作用的國内基礎。在國際制度轉型過程中，應通過完善和改革國内相關制度，加強國内外制度建設，不斷擴大國内利益與全球利益的交集。一方面将有效的國際制度、規則、理念等内化，在維護國家利益的前提下接受部分國際制度的約束，比如在氣候、金融治理領域的有效國際制度為中國國内相關領域的制度建設提供了借鑒。另一方面，将中國成功的發展模式、治理理念外化成為國際社會的原則規範，比如“北京共識”是發展中國家經濟發展的典範，“和諧”理念則是對大國良性互動前景的期待。

（第一作者系南開大學周恩來政府管理學院院長，讓·莫内講席教授；第二作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）

（責任編輯：魏銀萍）

[1]StephenD.Krasner,InternationalRegimes,Ithaca:CornellUniversityPress,1983,p.2;RobertO.Keohane,AfterHegemony:CooperationandDiscordintheWorldPoliticalEconomy,NewJersey:PrincetonUniversityPress,2005,Chapter.6.

[2]王玮：《國際制度與新進入國家和合法化》，載《世界經濟與政治》，2010年第3期，第78頁。

[3]StevenSlaughter,“TheProspectsofDeliberativeGlobalGovernanceinTheG20:Legitimacy,Accountability,AndPublicContestation,”ReviewofInternationalStudies,Vol.39,No.1,2013,pp.71–90.

[4]吳志成、王天韻：《全球化背景下全球治理面臨的新挑戰》，載《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版）》，2011年第2期，第43-49頁。

[5]秦亞青：《世界格局、國際制度與全球秩序》，載《現代國際關系》，2010年第1期，第10-17頁。

[6]李巍：《國際秩序轉型與現實制度主義理論的生成》，載《外交評論》，2016年第1期，第31-59頁。

[7]JanKlabbers,“TheEJILForeword:TheTransformationofInternationalOrganizationsLaw,”TheEuropeanJournalofInternationalLaw,Vol.26,No.1,2015,pp.9-82.

[8]吳志成、何睿：《國家有限權力與全球有效治理》，載《世界經濟與政治》，2013年第12期，第4-24頁。

[9]RobertO.Keohane,“GovernanceinaPartiallyGlobalizedWorld,”AmericanPoliticalScienceReview,Vol.95,No.1,2001,pp.1-13.

[10]王明國：《國際制度複雜性與東亞一體化進程》，載《當代亞太》，2013年第1期，第4-32頁。

[11]UnionOfInternationalAssociations,TheYearbookofInternationalOrganizations,http://www.uia.org/yearbook；UNEconomicandSocialCouncil,https://www.un.org/ecosoc/en/.

[12]IMF,IMFMembers'QuotasandVotingPower,andIMFBoardofGovernors,https://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx.

[13]TheWorldBank,WorldBankReformsVotingPower,Gets$86BillionBoost,http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:22556045~pagePK:34370~piPK:34424~theSitePK:4607,00.html.

[14]魏玲：《小行為體與國際制度》，載《世界經濟與政治》，2014年第5期，第85-100頁。

[15]吳志成：《國際體系仍然處于多極化進程中》，載《現代國際關系》，2014年第7期，第11-14頁；龐中英：《全球治理的“新型”最為重要》，載《國際安全研究》，2013年第1期，第41—54頁。

[16]盧靜：《當前全球治理的制度困境及其改革》，載《外交評論》，2014年第1期，第108頁。

[17]AlexanderCooleyandJackSnyder,RankingtheWorldGradingStatesasaToolofGlobalGovernance,NewYork:ColumbiaUniversityPress,2015.