張凡／文
2016年，拉丁美洲地區正處多事之秋，地區熱點問題涉及一些國家的國内局勢，其中委内瑞拉首當其沖。拉美乃至西半球國家及其區域性國際組織都未能置身事外。6月初，針對此前美洲國家組織秘書長阿爾馬格羅關于召開緊急會議讨論委内瑞拉政府違反民主規範的呼籲，委内瑞拉總統馬杜羅希望拉美國家能夠保持團結、合作，不要向美國企圖孤立委内瑞拉的“粗暴壓力”屈服。古巴領導人勞爾•卡斯特羅則在加勒比國家聯盟會議上明确表示，美洲國家組織是帝國主義的工具，古巴永遠不會重返這一組織。事實上，與第二次世界大戰後的聯合國和其他國際組織的發展軌迹類似，美洲國家組織曾一度成為美國利益和政策的有效工具，但拉美國家長期以來也利用這一組織進行了不懈的抗争。
作為美國政策工具的美洲國家組織
美洲國家組織成立于1948年4月，由西半球所有主權獨立國家組成，總部設在美國首都華盛頓。美洲國家組織的前身為19世紀末成立的“美洲共和國國際聯盟”，20世紀初，其常設機構稱為“泛美聯盟”。二次大戰結束後，随着國際冷戰局面的逐步形成，美國于1947年組織了西半球的“集體安全”體系，即以“美洲國家間互助條約”（裡約熱内盧條約）為代表的軍事防禦聯盟。次年成立的美洲國家組織則主要是一個政治機構，在宣布成立該組織的美洲國家國際會議上，時任美國國務卿喬治•馬歇爾主導了會議議程并促使各成員國承諾在西半球共同反對共産主義。20世紀50—60年代，美洲國家組織的活動深受美國政策的影響。
美洲國家組織憲章所宣示的宗旨包括成員國共同努力達成和平、團結、合作、主權、領土完整、獨立等目标，但在這些冠冕堂皇的辭藻下面，美國特别堅持憲章聲明中要包含反對共産主義的内容，而拉美國家特别看重憲章中的“不幹涉”條款。然而，美國卻在該組織成立後不久，就重新闡釋了“不幹涉”原則的含義。1950年，美國助理國務卿愛德華•米勒聲稱，雖然早期的美國幹涉令人遺憾，但依門羅主義原則卻屬于正當行為。根據裡約熱内盧條約和美洲國家組織的規約，現在可以實行“集體的”而非“單邊的”行動：不幹涉原則從未禁止共同體對于集體福祉面臨威脅表達關切，集體行動是絕對必要的。米勒将裡約條約稱為“我們美洲共同體的門羅主義”，因此，裡約熱内盧條約和美洲國家組織成員國作為“集體”可以合法幹預成員國内部事務，而支持這種行動的主要理由就是所謂“共産主義的政治侵略”。[1]
1954年，針對危地馬拉阿本斯政府的土地改革等改良主義措施，美國操縱美洲國家組織通過決議為其幹涉提供依據。在當年的美洲國家組織會議上，時任美國國務卿的杜勒斯向與會代表施壓并脅迫會議通過決議，稱“國際共産主義運動對任何美洲國家政治體制的支配或控制”将對整個半球“構成威脅”，因此需要“根據現有條約采取适當行動”。杜勒斯主張美國将門羅主義延伸至包括拒斥“美洲共和國以外的意識形态”。其後美國通過支持政變的方式颠覆了阿本斯政府。
在美國的支持下，美洲國家組織于1959年成立了美洲人權委員會和美洲開發銀行，并于1961年發起了“争取進步聯盟”。1962年，美洲國家組織中止了古巴政府參與該組織活動的資格。根據1962年1月通過的決議，古巴“馬克思列甯主義政府”與“美洲體系的原則和目标”相悖，遂應剝奪其代表和參加會議和活動的權利。
2015年4月10日，第七屆美洲國家首腦會議在巴拿馬首都巴拿馬城開幕，古巴首次出席。這一時期美洲國家組織受美國操縱最明顯的事例當屬1965年對多米尼加共和國的幹涉。1965年4月底，美軍在多米尼加登陸後的第二天，美洲國家組織在美國要求下召開特别會議聽取所謂情況報告；一周後，美洲國家外長會議為美國提議背書，要求成員國參與組成“美洲和平部隊”。這支部隊完全由美國指揮，多米尼加共和國事實上處于美國軍事占領之下。美洲國家組織在這一事件中的所作所為嚴重傷害了該組織在拉美國家中的信譽。應該看到，上述事例在很大程度上是由冷戰背景所決定的，拉美國家無法依靠域外勢力或本地區國家的力量平衡美國的影響，美洲國家組織成了美國霸權支配下為美國利益服務的一個工具。
冷戰終結後，美國成為唯一的超級大國，對于處在經濟轉型和政治民主化進程中的拉美各國的影響力再次達到高峰。美洲國家組織這一時期的活動則充分反映了美國的利益、價值和在西半球的政策目标，但同時也在一定程度上适應了拉美國家的發展需要。20世紀90年代，美洲國家組織的主要活動包括：鞏固民主體制，通過派遣觀察團監督成員國的選舉，并于1991年通過1080号決議（授權秘書長在成員國發生政變10日内召集常設理事會會議），2001年通過美洲民主憲章；維持和平穩定，通過特别使團支持戰亂國家和平進程、掃雷和解決邊界糾紛，保護人權；促進自由貿易，建立自1994年邁阿密會議開始的美洲峰會制度，推動囊括整個西半球的自由貿易區建設；打擊毒品貿易，通過80年代建立的美洲控制毒品濫用委員會協調各成員國的合作；促進可持續發展，支持成員國的社會進步。
拉美國家的抗争與美洲國家組織的式微
雖然美洲國家組織曾在處理美洲事務過程中發揮過重要作用，并在很大程度上追随和順應了美國的戰略需要，但這一組織并非美國随心所欲、得心應手的政策工具。
從第二次世界大戰後的曆史上看，20世紀70—80年代，東西方關系經曆了從70年代的緩和到80年代所謂“新冷戰”的轉變。拉美國家利用國際變局積極謀求獨立自主和對外關系的多樣性，開始改變對美單一依賴的外交關系模式。拉美國家所追求的經濟社會發展目标，參與不結盟運動、加強與第三世界的團結合作，以及在200海裡海洋權益、巴拿馬運河主權等問題上的立場，均與美國的關切與目标拉開了距離，在美洲國家組織會議上美拉雙方已很難再度形成共識。這一時期的突出事例包括：1979年尼加拉瓜革命勝利之際，拉美國家阻止了美國試圖利用該組織成立泛美和平部隊進行幹涉的動議，與1965年多米尼加事件形成鮮明對照；1982年，英國和阿根廷馬島戰争中美國支持英國的立場，嚴重沖擊了拉美國家對泛美安全體系尚存的幻想；1982年，拉美國家債務危機爆發後，美洲國家組織完全置身事外；在中美洲戰亂愈演愈烈的情況下，拉美國家幹脆抛開了美洲國家組織，自行組織孔塔多拉集團和裡約集團，擔當了本地區最重要的斡旋和調解角色。
進入21世紀以後，拉美國家的區域合作和一體化進程進入了新的階段，其突出特征是新組織的出現和舊組織的翻新。這種局面使美洲國家組織充其量隻是衆多不同層次的區域組織之一，其影響力已今非昔比。其間，拉美主要國家或抵制美洲國家組織帶有美國政策傾向和色彩的動議，或直接提出改革該組織以更多順應拉美國家訴求的主張。巴西、阿根廷、委内瑞拉派駐該組織的代表長期不到任，個别國家（如2011年的巴西）甚至停止向該組織繳款。一些拉美國家（如2012年的委内瑞拉、玻利維亞、尼加拉瓜、厄瓜多爾等）集體退出裡約熱内盧條約，委内瑞拉同時還退出了美洲人權法院和美洲人權公約。2012年，巴拉圭議會以非正常手段彈劾民選總統盧戈後，美洲國家組織未能采取暫停其成員國資格的措施，将自身置于與地區多數國家完全對立的地位。在委内瑞拉政局變化中，美洲國家組織長期被排斥在外。[2]
在美洲國家組織曆史上，中止成員國資格的事件有兩例。其一是2009年洪都拉斯總統塞拉亞被軍方罷黜後，美洲國家組織一緻通過決議中止該國成員國資格。另一例事件就是1962年該組織中止古巴成員國資格。該決議以14票贊成、1票反對（古巴）、6票棄權（阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、厄瓜多爾和墨西哥）通過。應該指出，在當時的大背景下，投棄權票的國家也承受了巨大的壓力。其後，這一決議不斷受到拉美國家的質疑，重新接納古巴也成為泛美體系會議上經常出現的話題。但長期以來，古巴政府一直視美洲國家組織為美國的“殖民部”，拒絕重新成為這一“使拉美國家名譽掃地的機構”的成員。在2009年美洲峰會上，時任委内瑞拉總統查韋斯曾明确表示将否決任何将古巴排斥在外的宣言。同年，根據時任美洲國家組織秘書長因蘇爾薩的提議，該組織撤銷了1962年中止古巴資格的決議。在這一過程中，美國曾向該組織及其成員國施壓，試圖為重新接納古巴設置前提條件。厄瓜多爾代表的發言則表達了其他拉美國家的立場，即重新接納古巴将不附帶任何條件，而是要“糾正一個曆史錯誤”。最終成員國大會決定廢除中止古巴決議案，但仍要求古巴遵守成員國業已簽署的所有條約。古巴政府随後聲明，鑒于美洲國家組織的曆史記錄，“古巴将不返回美洲國家組織”。
因此，雖然美國試圖使美洲國家組織成為美國政策的工具并在很多重要時期成功地迫使該組織為自己的幹涉背書，但美國還無法做到為所欲為。即使在冷戰高峰時期，拉美國家也從未完全被綁在美國的戰車上，如美洲國家組織曾在針對危地馬拉的決議上附加了一份修正案，要求成員國協商而非采取直接行動。後續的發展是美國政府通過秘密軍事行動颠覆了危地馬拉政府，而不是美洲國家組織授權的直接幹預。在多米尼加事件中，美洲國家組織基本上是在事後對既成事實的勉強認可。究其原因，拉美國家對于美國幹涉威脅的擔心遠遠大于所謂的“共産主義擴張”。
美國實力地位、戰略調整與美拉關系
美洲國家組織的運作是美國實力地位、戰略調整以及美拉關系總體狀況的縮影。在美拉關系中，美國一直處于主導地位，這種力量的不對稱格局并沒有發生根本變化。但美國在西半球的影響力不同時期還是表現出不同的特點。二戰後美國影響力最為明顯的是20世紀50—60年代和20世紀90年代兩個時間段。美國此時不僅在全球範圍内處于力量巅峰，而且在西半球成為區域内國家謀求安全和發展的源泉和保障。拉丁美洲國家在這兩個時期都曾對美國寄予厚望，以實現國家和地區的穩定和經濟社會發展。美洲國家組織在這兩個時期達成共識較為容易，處于組織運作的活躍期。冷戰後期，美國實力地位曾受到強勁挑戰，更多資源和精力放在了應對全球冷戰局面的演變上，在拉美的政策則帶有濃厚的政治意識形态和軍事色彩。這與拉美國家的發展訴求明顯偏離，導緻美拉關系矛盾增加，美洲國家組織地位衰落。21世紀最初的十年間，适逢“9·11”恐襲之後，美國的戰略重心轉至中亞、中東和北非，對拉美的政策則被稱為所謂的“善意忽視”。其後包括“重返亞洲”等戰略調整仍将拉美置于戰略視野的邊緣。而拉美國家更無法認同美國的戰略考慮及其一系列具體政策，表現在區域關系中就是美國影響力的下降，美洲國家組織的作用進一步衰微。
就美洲國家組織本身而言，作為曆史悠久、機制完善且包括西半球所有國家的區域性國際組織，特别是作為美國和拉美國家間最正式、權威和方便的溝通渠道，在關鍵時期和重要事件中始終是一種常備的中介和途徑。而美國的影響力仍不可忽視，除總部設于美國首都這一天然條件外，美國也是該組織經費的最大提供者。與此同時也應該注意到，美洲國家組織的決策采取一緻原則，在成員國訴求日益分化，特别是美國與拉美國家在政治上産生裂痕的情況下，集體行動已變得十分困難，例如美洲自由貿易區建設已淡出議事日程，而選舉觀察團的派遣需要所在國政府同意并發出邀請，一些國家（如委内瑞拉）可以将美洲國家組織拒之門外。美國國會内的共和黨議員曾力推減少為美洲國家組織提供經費的立法，奧巴馬總統也曾簽署改革美洲國家組織的法案（2013年），說明美國國内對該組織感到失望的也大有人在。
2014年12月，美國和古巴領導人宣布兩國将開啟關系正常化進程，次年兩國恢複外交關系。美古複交帶來的樂觀情緒使美洲國家組織的地位和作用問題重新彰顯，也使曆史上曾出現過的西半球合作理念和泛美主義再次成為人們議論的話題。美國國務卿克裡2013年底在一次講話中公開宣稱門羅主義時代已經結束，意欲為美拉之間的關系模式重新定調。一時間，美國“重返拉美”的論調也開始出現在報端。在這種情況下，美洲國家組織時而沉寂時而活躍的曆史有可能再次出現轉折。但其尴尬之處在于，任何新的動議在利益和訴求日益多樣化的拉美都有可能遇到阻力。事實上，無論是前秘書長因蘇爾薩，還是現秘書長阿爾馬格羅，均出自各自國家左翼黨派，其當選也未必是美國所樂見，但身處這一位置就不能不顧及美國的意願，而這又必然激起另一端勢力的反彈，關于委内瑞拉局勢的較量就是一例。
（作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所研究員）（責任編輯：魏銀萍）
[1]PeterH.smith,TalonsoftheEagle:DynamicsofU.S.-LatinAmericanRelations,NewYork:OxfordUniversityPress,1996,p.126.
[2]賀雙榮、思特格奇：《美洲國家組織：美國霸權政策的工具與國際組織的自主性》，載吳白乙主編、劉維廣副主編《拉丁美洲和加勒比發展報告（2014-2015）》，北京：社會科學文獻出版社，2015年，第311-312頁。