計劃生育政策是在特定經濟社會條件下從國家發展角度提出的，是權衡利弊作出的一項政策選擇，并随着改革開放，人口與經濟社會發展形勢變化不斷調整、完善。
口張許穎
新中國成立到改革開放：應對生存需求
新中國成立到改革開放前，人們的生産、生活和醫療衛生條件不斷改善，平均每7年增加1億人。面對人口總量連續突破6億、7億、8億、9億，以及人口衆多與生産生活資料匮乏的矛盾，控制人口過快增長成為現實必然選擇。
新中國成立初期，國内處于經濟重建、農業社會向工業社會轉變時期，主要從國家安全和生存角度考慮人口問題。當時的人口理論認為，社會主義不存在人口數量問題，人多力量大。同時，戰争和經濟建設中的人海戰術需要較多人口數量。因此，這一階段曾短暫實施過鼓勵生育的政策。20世紀50年代初頒布的《機關部隊婦女幹部打胎限制的辦法》和《限制節育及人工流産暫行辦法》，規定非疾病不得進行絕育手術及人工流産，私自絕育和人工流産者，以非法堕胎論罪。
1953年第一次人口普查，全國大陸年末總人口從1949年的5.4億增長到5.9億，呈恢複性增長。1959-1961年三年自然災害導緻糧食大幅度減産，人口數量與糧食需求矛盾突出，國家初步感受到人口增長的壓力。但“人海戰術”發展理念影響深遠，國家并未采取實際控制人口數量增長的政策。此時期的“計劃生育政策”主要是宣傳倡導，初步提供“服務性的避孕宣傳和節育指導”。1954年衛生部發出改進避孕及人工流産問題的通告，明确避孕節育一律不加限制。1955年中共中央對衛生部黨組關于節制生育問題的報告批示中明确指出，節制生育是關系廣大人民生活的一項重大政策性的問題。避孕藥具被允許在市場銷售，并改進了人工流産管理辦法。1962年12月，中共中央、國務院發出了《關于認真提倡計劃生育的指示》，明确宣布“在城市和人口稠密的地區農村提倡節制生育，适當控制人口自然增長率”。以倡導為主的計劃生育政策正式提出。
70年代以前，生育控制政策在部分城市試點，實際上廣大農村并沒有真正實行，因此，人口過快增長的勢頭沒有得到有效控制，總和生育率始終保持在6左右的高位，最高年份達到7.5（1963年），人口膨脹态勢加速。1965-1970年，5年間人口淨增超過1億，每年出生人口達2500萬～2700萬。1969年，人口總量從“一普”的5.9億增長到8億。在經濟滑坡和人口增加的雙重作用下，1970年人均糧食僅為589斤，比1955年還低10斤。50年代已基本解決的人口就業問題，在70年代又變得十分嚴重。為了解決問題，中央不得不采取向農村疏散城市青年的措施——知識青年上山下鄉。
國家意識到，單靠城市為重點的節育宣傳和自發避孕，不采取全面綜合的措施，很難控制人口數量增長。于是，計劃生育政策開始從城市延伸到鄉村，國務院成立計劃生育領導小組，依靠各級政府，通過制訂人口指标，限制人口的快速增長。1971年國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》；1973年人口控制納入第四個國民經濟五年發展計劃，預示着中國人口控制政策的開始，正式提出了“晚、稀、少”，“一個不少，兩個正好，三個多了，一個家庭有兩個孩子最理想”的口号；1975年，毛澤東在國家計委《關于一九七五年國民經濟計劃的報告》上批示：“人口非控制不可”；1978年10月，中央批轉《關于國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告》，提出“一對夫婦生育子女數最好一個最多兩個和生育間隔三年以上”的要求。至此，我國初步形成以倡導“晚婚、晚育、少生、優生”為特征的計劃生育政策。
上世紀70年代開始的宣傳倡導、服務提供為主的非強制性的計劃生育政策适應生産力發展水平，順應人民群衆減少多孩生育、提高生活水平的願望，得民心順民意，受到群衆擁護。同時，政策富有彈性，切合實際。1978年，全國人口出生率從1970年的33.4‰降至18.3‰，婦女總和生育率從1970年的5.8下降到2.7，每年淨增人口大幅度下降，1970年全國年淨增人口2321萬，1978年減少為1285萬。